¿Reforma o asedio? Debates sobre la nueva era en las administraciones locales

Los municipios metropolitanos, que constituyen la columna vertebral del sistema de administración local en Turquía, han vuelto a estar en la agenda pública en los últimos días. El esfuerzo del gobierno, que perdió la mayoría de las grandes ciudades en las elecciones locales de 2024, por retomar el control de estas áreas a través de regulaciones de autoridad administrativa, se está debatiendo bajo el título de “reforma de la administración local”.

El llamado a una “reforma de la administración local”, expresado por el Presidente, el Sr. Recep Tayyip Erdoğan, en la última reunión de grupo en la Gran Asamblea Nacional de Turquía (TBMM), al señalar la necesidad de una reforma relacionada con los municipios metropolitanos, podría abrir la puerta a una nueva era en la estructura administrativa de Turquía. Sin embargo, este llamado también trae consigo muchas preguntas y debates fundamentales desde la perspectiva de la gestión pública. En este artículo, intentaré analizar el alcance de la reforma propuesta, sus posibles efectos en la estructura administrativa y los riesgos que conlleva en términos de autonomía local.

Factores como la creciente urbanización, el cambio climático, la transformación tecnológica, las demandas de participación en la gestión y la seguridad aumentan la importancia de las administraciones locales día a día. En nuestro país, las administraciones locales también se han transformado a la luz de estos factores en los últimos años. La Ley Metropolitana n.º 6360, que entró en vigor en Turquía en 2014, también fue parte de este cambio. Sin embargo, la ley generó muchos problemas en la práctica. Hoy, las propuestas de nuevas regulaciones que están en la agenda tienen el potencial de crear una transformación radical en el sistema de administración local. ¿Por qué está en la agenda esta nueva regulación expresada por el Sr. Presidente y qué tipo de ruptura puede crear en el modelo de administración local de Turquía? Cuando se examinan cuidadosamente el marco de contenido y la dimensión sistemática de las regulaciones propuestas, destacan las críticas de que, más que una reforma, existe una tendencia hacia el fortalecimiento de la autoridad central.

¿Qué cambió la Ley n.º 6360?

Con la ley n.º 6360:

Los límites de los municipios metropolitanos se ampliaron hasta los límites provinciales.

Los pueblos y municipios pequeños fueron clasificados como barrios y se eliminó su personalidad jurídica.

Se abolieron las administraciones provinciales especiales en las áreas metropolitanas.

Se redefinieron las tareas y los recursos de los municipios de distrito.

El objetivo era proporcionar servicios públicos de manera más eficiente y rápida. Sin embargo, en la práctica surgieron problemas como la confusión de autoridad, la falta de coordinación y el debilitamiento de la autonomía local.

Problemas en la distribución de autoridad y riesgo de centralización

Como también señaló el Presidente, el Sr. Erdoğan, la “confusión de autoridad” que ha persistido durante mucho tiempo entre los municipios metropolitanos y los de distrito es un problema estructural importante. Sin embargo, el enfoque de “separar las autoridades con líneas claras” propuesto para resolver este problema contradice el concepto de gobernanza contemporánea. Tal definición rígida reduce la flexibilidad de las administraciones locales; mientras que la solución debe buscarse en un modelo que se base en la cooperación y la coordinación entre las tareas.

Las definiciones de autoridad hechas únicamente por la voluntad central ignoran las necesidades únicas de lo local. Esto conlleva el riesgo de debilitar aún más la autonomía local. El hecho de que las decisiones que se tomen con el pretexto de prevenir la confusión de autoridad tengan una naturaleza restrictiva de la autoridad y aumenten el control, también conlleva el riesgo de debilitar la autonomía local.

¿Qué significa hacer que los gobernadores y subgobernadores sean “más activos”?

La declaración del Sr. Presidente de que los gobernadores y subgobernadores deberían volverse más activos en lugares que no son metropolitanos aumenta los signos de interrogación sobre el equilibrio constitucional entre el principio de descentralización y los mecanismos de tutela central. Esta situación puede leerse como una tendencia que podría aumentar la dominación del órgano ejecutivo sobre las administraciones locales y fortalecer el mecanismo de tutela administrativa.

La eficiencia y la coordinación son, por supuesto, importantes en la gestión pública; sin embargo, no debe olvidarse que esta eficiencia debe equilibrarse con los principios de representación democrática y descentralización. Sustituir a los administradores locales elegidos directamente por el voto del pueblo por funcionarios de la administración civil, o dotarlos de un marco de autoridad que eclipse sus actividades, puede resultar en la erosión de la legitimidad democrática. También puede percibirse como un nuevo modelo de tutela a la sombra de la representación democrática.

En este contexto, los pasos que se den bajo el nombre de reforma deben basarse en el principio de “rendición de cuentas democrática” y no en el “control jerárquico” en la gestión pública.

¿Tutela financiera en nombre de la disciplina fiscal?

Si bien las advertencias sobre los problemas de disciplina fiscal de los municipios y el llamado a la transparencia en el uso de los recursos son pertinentes, proponer regulaciones que aumenten los poderes financieros de la administración central como dirección de solución para estas críticas puede conducir al establecimiento de un mecanismo de tutela financiera que no es compatible con la autonomía administrativa.

El método correcto es activar la auditoría del Tribunal de Cuentas (Sayıştay), institucionalizar los sistemas de auditoría interna e implementar modelos de presupuestación basados en el desempeño. De lo contrario, la auditoría financiera puede convertirse en una herramienta de intervención.

Las evaluaciones realizadas sobre la carga de deuda de los municipios son correctas y es necesario crear estructuras financieras más sostenibles que garanticen la disciplina fiscal y utilicen los recursos de manera económica, eficiente y efectiva. Sin embargo, la propuesta de “gestión con programas a medio y largo plazo” presentada como solución plantea la posibilidad de que la administración central asuma un papel más orientador sobre los presupuestos municipales. Esta situación puede limitar la capacidad de las administraciones locales para desarrollar y aplicar sus propias políticas financieras, debilitando las capacidades de planificación estratégica de las administraciones locales.

Como se destaca en la Carta Europea de Autonomía Local, es esencial que los servicios sean prestados por las unidades más cercanas a la población y que las administraciones locales posean recursos financieros suficientes. En Turquía, este principio a menudo se ignora; las administraciones locales se vuelven dependientes del poder central.

Sin embargo, muchas regulaciones y prácticas en nuestro país aumentan la dependencia de las administraciones locales respecto al centro y afectan negativamente la autonomía administrativa y financiera de las administraciones locales. Para que la democracia local pueda implementarse sobre la base de la autonomía financiera, basándose en una prestación de servicios racional y óptima, es necesario, en primer lugar, determinar las participaciones asignadas a las administraciones locales de los ingresos fiscales del presupuesto general de acuerdo con criterios objetivos y realizar regulaciones que reduzcan las tasas de dependencia financiera ampliando la autoridad fiscal de las administraciones locales hasta cierto punto. En la prestación de servicios públicos, las organizaciones de la administración central y la administración local no son sustitutos, sino complementarios entre sí.

Prácticas de fideicomisarios (Kayyum): ¿Excepción o regla?

Es notable la declaración del Presidente, el Sr. Erdoğan, de que el modelo de fideicomisario (kayyum) aplicado en municipios relacionados con el terrorismo ahora “se convertirá en una excepción”. Sin embargo, considerando que este método se utiliza con mucha frecuencia y de manera generalizada en la práctica, existe el riesgo de que la institución del fideicomisario se convierta en una herramienta administrativa ordinaria.

Aunque el nombramiento de un fideicomisario por motivos de seguridad pública tiene una base legal, es esencial que se proteja la naturaleza excepcional de esta práctica y no se dé lugar a la arbitrariedad en términos de los principios de previsibilidad jurídica y estabilidad administrativa.

Los nombramientos de fideicomisarios, en el marco de las normas internacionales de gobernanza local, deben ser un método aplicable solo mediante decisiones judiciales y como último recurso. En este contexto, se necesitan reformas estructurales respaldadas no solo por declaraciones políticas, sino por garantías legales.

Llamado al Parlamento: ¿Sabiduría colectiva o apoyo legislativo?

El llamado del Presidente a todos los partidos políticos para el proceso de reforma es un paso positivo en términos de un proceso participativo. Sin embargo, si el proceso de reforma se llevará a cabo realmente con “sabiduría colectiva” podrá medirse no solo por los llamados realizados, sino por los mecanismos de control y equilibrio que se incluirán en el contenido de las regulaciones que se preparen.

¿Por qué está en la agenda ahora?

Esta regulación entró en la agenda de repente después de que el gobierno perdiera la mayoría de las grandes ciudades ante la oposición en las elecciones locales de 2024. La supuesta falta de servicio fue notada en realidad cuando el gobierno perdió su poder en estas ciudades. Entonces, ¿qué hay sobre la mesa ahora?

Se reabrirán los municipios de los pueblos (belde).

Los barrios rurales volverán al estatus de pueblo (köy).

Se otorgará más autoridad a los municipios de distrito.

Se recortarán las facultades de los municipios metropolitanos.

El gobierno presenta esto como “fortalecer la descentralización”. La oposición, por otro lado, lo ve como “parte de un plan de asedio contra las grandes ciudades bajo su control” y expresa las siguientes preocupaciones:

División política y fragmentación del servicio: La reapertura de los municipios de los pueblos no acerca el servicio a la gente; localiza la polarización política. Está claro que la mayoría de los municipios que se abrirán serán apoyados por el gobierno. Esto traerá consigo tanto la injusticia en la distribución de recursos como el doble rasero en los servicios locales.

Desautorización de las metrópolis: Los municipios metropolitanos, que ya están restringidos en el marco legal actual, quedarán aún más desautorizados, especialmente en áreas como el transporte, la infraestructura y la zonificación. El gobierno central hará ineficaces las administraciones metropolitanas al llevar a cabo el servicio directamente a través de unidades provinciales cercanas a él.

Un nuevo golpe a la democracia local: Aunque la apertura de los municipios de los pueblos parece una democratización a primera vista, en realidad es una estrategia para crear nuevos grupos de votantes bajo el control del gobierno. Se apunta especialmente a crear estructuras políticas que puedan ser fácilmente dirigidas en asentamientos de baja población.

Desastres, agua, transporte: Confusión en el servicio público: Mientras que incluso el sistema actual no puede proporcionar suficiente coordinación en servicios como la gestión de desastres, la infraestructura hídrica y la planificación ambiental, la nueva estructura fragmentada creará problemas mayores. Especialmente en las provincias bajo riesgo de terremoto, la confusión de autoridad entre las instituciones puede hacer que un sistema que debería salvar vidas se convierta en un desastre.

Conclusión: Riesgo de centralización con apariencia de reforma

La necesidad de reforma del sistema de administración local en Turquía es clara; esta necesidad es tanto una obligación técnica como política y social. Sin embargo, la cuestión principal es en qué dirección se configurará esta reforma. Estamos ante una encrucijada: o se construirá un modelo que fortalezca la democracia local, sea participativo, transparente, financieramente sostenible y capaz de establecer relaciones equilibradas con la administración central; o prevalecerá una estructura donde las autoridades se concentren en una sola mano, se debilite la autonomía local y se institucionalice la centralización.

Un enfoque de administración local que priorice la participación democrática, tenga una alta capacidad de prestación de servicios y sea sensible a las demandas sociales es indispensable para la gestión pública contemporánea. Sin embargo, alcanzar este objetivo es posible no con la dominación burocrática, sino con el equilibrio institucional y mecanismos de auditoría efectivos.

El discurso de reforma que está en la agenda hoy conlleva el riesgo de convertirse en un enfoque intervencionista que se legitima con justificaciones técnicas y administrativas, pero que tiene el potencial de eclipsar los derechos y libertades fundamentales. Por esta razón, la reforma de la administración local no será solo una reorganización de la estructura administrativa y financiera; también será un indicador del entendimiento de la democracia en Turquía y su compromiso con el principio del estado de derecho.

A medida que avanza el proceso de reforma, las respuestas a estas preguntas fundamentales son de vital importancia:

¿Se apunta a una verdadera transferencia de autoridad o a la reducción de las áreas de autoridad?

¿Se está debilitando la autonomía de las administraciones locales bajo el nombre de auditoría?

¿Se está recortando la capacidad de inversión y producción de servicios de las administraciones locales con el pretexto de la disciplina fiscal?

¿Se llevará a cabo el proceso de reforma con personal técnico y experiencia, o será decisiva la coyuntura política?

¿Se apunta a una estructura participativa, transparente, responsable y conforme a los estándares internacionales?

La respuesta a estas preguntas determinará no solo el futuro de las administraciones locales, sino también la dirección de la democracia en Turquía, la calidad de la gestión pública y la base de las relaciones ciudadano-estado. Cuando la nueva ley llegue a la agenda, debemos mirar esta regulación no solo en términos de prestación de servicios y estructura institucional; sino también en términos de valores constitucionales, legitimidad democrática y conciencia social. Porque este es un paso que determinará no solo cómo funcionarán los municipios, sino también cómo se gobernará Turquía.

No debe olvidarse que un sistema de administración local bien estructurado no solo aumenta la eficiencia de los servicios públicos; también fortalece la paz social, el desarrollo regional y la madurez democrática. Este proceso de reforma, si se dirige correctamente, puede convertirse en una oportunidad importante para Turquía. Sin embargo, si permanece a la sombra de las tendencias centralistas, este proceso no se convertirá en una reforma, sino en una herramienta de control y dominación.

En conclusión, el futuro de las administraciones locales en Turquía es un umbral donde se redefine no solo con regulaciones técnicas, sino con un entendimiento de la democracia basado en la participación en la gestión, la justicia en la distribución de recursos y el estado de derecho. Cómo superemos este umbral determinará no solo el presente de Turquía, sino también su futuro.