Consecuencias legales de las decisiones de suspensión de ejecución

Para que un acto administrativo que ha entrado en vigor pueda ser anulado debido a su ilegalidad, es necesario presentar una demanda ante la jurisdicción administrativa; sin embargo, presentar la demanda no suspende la ejecución del acto. Ezgi Öğredenler escribe sobre las decisiones de suspensión de ejecución.

El artículo de Öğredenler es el siguiente:

La administración, al cumplir con sus funciones públicas, se basa en el poder público y está dotada de facultades superiores y privilegiadas para llevar a cabo los servicios públicos. Por estas razones, es posible que la administración establezca actos administrativos de forma unilateral sin obtener el consentimiento de los interesados. Estos actos se consideran conformes a derecho hasta que sean anulados por presunción. Por lo tanto, para que un acto administrativo que ha entrado en vigor pueda ser anulado debido a su ilegalidad, es necesario presentar una demanda ante la jurisdicción administrativa, pero presentar la demanda no suspende la ejecución del acto. Con la intención de eliminar los inconvenientes que esta situación genera, se ha adoptado la institución de la suspensión de la ejecución en el artículo 27 de la Ley de Procedimiento de Justicia Administrativa n.º 2577. De acuerdo con esto, se puede decidir la suspensión de la ejecución si se cumplen conjuntamente las condiciones de que la aplicación del acto administrativo cause daños de difícil o imposible reparación y que el acto sea manifiestamente ilegal. De esta manera, se evita que el acto administrativo produzca efectos legales hasta que concluya el juicio.

El asunto que se intenta explicar aquí brevemente es, en esencia, que las demandas de anulación en la justicia administrativa y la institución de la suspensión de la ejecución están estrechamente vinculadas entre sí.

En nuestro país, el control judicial de la administración es realizado por el Consejo de Estado (Danıştay), los tribunales administrativos regionales, los tribunales administrativos y los tribunales fiscales. En estos tribunales se resuelven los casos derivados de actos y acciones administrativas, así como de contratos administrativos. A través de estos tribunales, las personas presentan demandas de anulación para eliminar los actos ilegales de la administración y, mediante demandas de plena jurisdicción, obtienen una indemnización por los daños materiales y morales sufridos a causa de las acciones de la administración.

Para que los lectores puedan comprender mejor la decisión de suspensión de ejecución, que es el tema de este artículo, considero útil hacer una breve explicación sobre las demandas de anulación, que están estrechamente vinculadas con la decisión de suspensión de ejecución, como ya he mencionado anteriormente.

Uno de los tipos de casos vistos en los tribunales administrativos son las demandas de anulación. Las demandas de anulación son aquellas presentadas por personas cuyos intereses han sido vulnerados en caso de que los actos administrativos sean ilegales en cuanto a su competencia, forma, motivo, objeto o finalidad. Aquí, debido a su importancia, es necesario enfatizar el siguiente punto: en las demandas de anulación, la vulneración de intereses se considera suficiente y, a diferencia de las demandas de plena jurisdicción, no se requiere la existencia de una violación de derechos. Debemos señalar que las demandas de anulación son el tipo de demanda más fundamental y común presentado contra los actos administrativos. En caso de ilegalidad de un acto administrativo, se puede solicitar su anulación. Gracias a las demandas de anulación, se garantiza la protección de los derechos de las personas al anular los actos ilegales de la administración.

Aunque las demandas de anulación son un tipo de demanda específico de la justicia administrativa, solo pueden presentarse en caso de ilegalidad de los actos administrativos. Esto significa que, ciertamente, no es posible presentar una demanda de anulación contra un acto administrativo conforme a derecho.

La demanda de anulación presentada ante los tribunales administrativos para el acto administrativo correspondiente no suspende directamente la ejecución del acto. Para que se decida la suspensión de la ejecución del acto administrativo, es necesario realizar una solicitud adicional al tribunal administrativo. Como resultado de la evaluación que realizará el tribunal administrativo, si se llega a la conclusión de que se cumplen las condiciones del artículo 27 de la Ley de Procedimiento de Justicia Administrativa (İYUK), se dictará una decisión de suspensión de la ejecución.

Como resultado de la demanda de anulación; cuando se decide la anulación del acto administrativo objeto de la demanda, la decisión de anulación tendrá efectos retroactivos. Es decir, el acto en cuestión se considerará como si nunca hubiera existido y desaparecerá con todos sus efectos. En las decisiones del Consejo de Estado también se ha enfatizado esta situación, es decir, que la anulación de un acto administrativo tendrá efectos retroactivos.

En la decisión de la 8.ª Sala del Consejo de Estado con fecha 16.03.2021, Expediente 2016/5917, Decisión 2021/1583;

'En la justicia administrativa, las decisiones de anulación dictadas en los casos presentados con la solicitud de anulación de un acto administrativo se retrotraen hasta el momento en que surgió el vicio en el acto objeto de la demanda, eliminan el acto viciado y borran el acto administrativo objeto de la demanda del mundo jurídico con todos sus efectos y consecuencias.' se ha expresado de esta manera.

Llegados a este punto, debemos mencionar la presunción de legalidad relativa a nuestro derecho administrativo, que ya mencioné al principio del estudio. Según esta presunción, los actos realizados por la administración se consideran conformes a derecho hasta que se demuestre lo contrario. Los actos administrativos se benefician de la presunción de legalidad, es decir, hasta que los órganos judiciales determinen que los actos administrativos son ilegales, estos se benefician de esta presunción y continúan produciendo efectos en el mundo jurídico sin necesidad de una segunda voluntad. Sin embargo, hay situaciones en las que es muy probable que surjan daños de difícil o imposible reparación si el acto se lleva a cabo. La legitimidad de la persona, en otras palabras, el hecho de que el acto sea ilegal, se entenderá al final del juicio.

Si esperar el resultado del juicio hace que la reparación del daño sea difícil o imposible, se experimentarán graves agravios. Supongamos que el municipio ha tomado una decisión de demolición y usted ha presentado una demanda para la anulación de esta decisión, es decir, del acto administrativo. La administración no se detendrá por el hecho de presentar la demanda y el municipio llevará a cabo la demolición. ¿Puede hablar de justicia si se dicta una decisión a su favor un año después de que su casa haya sido demolida y usted se haya quedado en la calle con su familia? Por supuesto, no parece posible decir que sí a esta pregunta. Por esta razón, es muy importante utilizar la decisión de suspensión de ejecución, que es una institución específica de la justicia administrativa, de manera oportuna y efectiva para evitar su agravio.

En este sentido, aunque se detallará más en cuanto a su alcance, podemos decir que, en las demandas de anulación, la decisión de suspensión de ejecución es una medida cautelar dictada por el tribunal en caso de que la aplicación del acto administrativo cause daños de difícil o imposible reparación antes de la decisión que se pueda dictar al final del juicio.

En primer lugar, como hemos mencionado anteriormente, los actos administrativos se benefician de la presunción de legalidad y la presentación de una demanda contra el acto no suspende la ejecución del acto administrativo. Con la preocupación y el pensamiento de que los derechos y libertades fundamentales de las personas pueden ponerse fácilmente en peligro debido a que los actos ilegales de la administración continúan vigentes incluso si han sido objeto de una demanda y a que los casos presentados se prolongan demasiado, se ha adoptado la 'suspensión de la ejecución', una institución específica del derecho administrativo para las demandas de anulación.

Sería correcto definir las decisiones de suspensión de la ejecución en la justicia administrativa como el aplazamiento de la aplicación de un acto administrativo o una decisión judicial por parte del órgano judicial hasta el final del juicio, a petición del demandante en un caso administrativo. La decisión de suspensión de la ejecución es una medida temporal que aplaza la aplicación del acto administrativo.

La suspensión de la ejecución, que es una medida de protección legal temporal prevista para evitar que surjan situaciones de difícil reparación o imposibles de remediar en términos de derechos y libertades individuales en casos donde la decisión final tomará tiempo debido a los procesos judiciales, suspende la obligatoriedad de cumplimiento por parte de todos y la presunción de legalidad y ejecutabilidad de oficio del acto administrativo hasta el final del juicio. La lógica fundamental de la suspensión de la ejecución es, además de aumentar la posibilidad de que la decisión que se dictará al final del juicio se aplique plenamente, garantizar que la intervención ilegal en los derechos y libertades se elimine lo antes posible. Debemos decir que la lógica y el propósito fundamentales de esta institución se indican de esta manera en los estudios doctrinales pertinentes.

En cuanto al sistema de justicia administrativa turco, el artículo 125 de la Constitución y el artículo 27 de la Ley de Procedimiento de Justicia Administrativa n.º 2577, que estamos examinando, al regular las condiciones necesarias para que se pueda dictar una decisión de suspensión de la ejecución, establecen que el tribunal puede dictar una decisión de suspensión de la ejecución si se cumplen conjuntamente las condiciones de que el acto administrativo sea manifiestamente ilegal y que sea de naturaleza tal que cause daños de difícil o imposible reparación en caso de ser aplicado. En este sentido, se puede decir que ambas condiciones que mencionamos deben estar presentes al mismo tiempo para que se pueda dictar una decisión de suspensión de ejecución. Es decir, puede haber un daño irreparable, pero si el acto no es manifiestamente ilegal, en ese caso no se podrá dictar una decisión de suspensión de ejecución.

Llegados a este punto, quiero mencionar un aspecto crítico sobre las condiciones de suspensión de ejecución. Mientras que para que un acto administrativo sea anulado y eliminado del mundo jurídico se considera suficiente que el tribunal determine que es ilegal, el hecho de buscar una ilegalidad manifiesta para la suspensión de la ejecución, que es una medida cautelar, tampoco se ajusta al propósito de esta institución, según Metin Günday, uno de los maestros decanos del derecho administrativo.

El hecho de que el legislador busque la condición de que se cumpla el requisito de ilegalidad manifiesta es, por sí mismo, una indicación de que tiende a dificultar la emisión de la decisión de suspensión de la ejecución. Además, la cuestión de si el acto es ilegal o no es una situación que solo puede entenderse después de que el expediente del caso esté completo y se realicen el examen y la investigación necesarios de acuerdo con el principio de investigación de oficio.

Es difícil decir que las regulaciones sobre la suspensión de la ejecución incluidas en el artículo 27 de la Ley de Procedimiento de Justicia Administrativa n.º 2577 son compatibles con los principios y normas universales. La condición de que se cumplan conjuntamente los requisitos de que el acto administrativo sea manifiestamente ilegal y que sea de naturaleza tal que cause daños de difícil o imposible reparación, que se buscan para que se pueda dictar una decisión de suspensión de la ejecución, dificulta la emisión de decisiones de suspensión de la ejecución en muchos casos, y esta situación es criticada por ser contraria al principio de protección judicial efectiva. Porque no siempre es posible determinar que el acto es manifiestamente ilegal sin realizar las investigaciones que requiere el principio de investigación de oficio por parte del tribunal en el momento en que surge la disputa. Sin embargo, para algunos tipos de casos, la suspensión del acto administrativo sin realizar esta determinación es una necesidad de la naturaleza del asunto.

Aunque en los sistemas jurídicos democráticos contemporáneos la tendencia general respecto a la suspensión de la ejecución de actos administrativos es fortalecer la mano de los tribunales, los cambios realizados en el sistema de justicia administrativa turco con respecto a la suspensión de la ejecución a lo largo del tiempo no han sido hacia la facilitación de las condiciones, sino hacia la previsión de nuevas condiciones. Los cambios realizados han limitado las facultades de toma de decisiones de los órganos de justicia administrativa que realizan el control de legalidad de los actos administrativos. La limitación de la autoridad de suspensión de la ejecución muestra tanto la desconfianza hacia el poder judicial como conduce a que un acto administrativo, aunque sea ilegal, continúe ejecutándose y causando daños hasta que concluya el juicio.

Visto desde estos aspectos, sería realmente muy difícil decir que la limitación de la facultad del juez para dictar una decisión de suspensión de la ejecución es conforme a la Constitución y a las normas jurídicas universales, debido a que la decisión de suspensión de la ejecución es una parte inseparable del poder judicial y un instrumento indispensable del control judicial.

El Consejo de Estado, que aclara el efecto de la decisión de suspensión de la ejecución sobre el acto objeto de la demanda, opina que con la emisión de la decisión de suspensión de la ejecución, vuelve la situación jurídica anterior al acto objeto de la demanda. La situación de suspensión de la ejecución de la decisión de suspensión de la ejecución se produce al garantizar la vigencia de la situación jurídica anterior a la tesis y ejecución del acto administrativo. Por lo tanto, los resultados de la decisión de suspensión de la ejecución muestran su efecto desde la fecha en que se realizó el acto objeto de la demanda y, con la decisión, se detienen todos los actos realizados antes o después. En resumen, se puede decir que las decisiones de suspensión de la ejecución son una institución que suspende el acto administrativo hasta que se dicte una decisión sobre el fondo, que pierde su efecto con la resolución del caso sobre el fondo y que sirve para eliminar las dificultades que el demandante puede experimentar junto con la decisión de anulación.

El hecho de que se haya presentado una demanda administrativa no pone fin a su naturaleza ejecutiva y no suspende la ejecución de la aplicación del acto. Es decir, con la decisión de suspensión de la ejecución, se suspende la aplicación del acto y, en cierto modo, se detiene su ejecución. Las decisiones de suspensión de la ejecución tienen un efecto suspensivo no sobre el acto administrativo, sino sobre su ejecutabilidad (capacidad de ejecución). De esta manera, al impedir que dicho acto administrativo produzca efectos legales, garantizan la continuación de la situación jurídica anterior.

Que el poder judicial tome tal decisión no significa que la administración sea controlada por el poder judicial. Aquí, solo se suspende por un tiempo la ejecución del acto ilegal y los cambios realizados en el ordenamiento jurídico.

No sería nada incorrecto decir que la decisión de suspensión de ejecución, de acuerdo con todas las explicaciones que hemos hecho hasta aquí, es una herramienta importante para eliminar la ilegalidad de los actos administrativos y, en esencia, para suspenderlos. Porque, gracias a la decisión de suspensión de ejecución, se puede evitar la suspensión de la aplicación de los actos administrativos y la aparición de daños de difícil o imposible reparación. La decisión de suspensión de ejecución es también una herramienta importante en términos de protección de los derechos de las personas, si pensamos también sobre la base de las normas jurídicas universales que intentamos explicar anteriormente. La suspensión de la aplicación de los actos administrativos ayuda a prevenir la violación de los derechos de las personas.

Además, llegado a este punto, debemos señalar que, al igual que se deben explicar los daños concretos que surgen al solicitar la suspensión de la ejecución y se deben exponer claramente los motivos de ilegalidad del acto objeto de la demanda, es decir, no se debe realizar el acto sin presentar una justificación, la decisión de suspensión de ejecución que dictará el tribunal aquí también debe estar justificada, como debería estarlo en toda decisión judicial. Porque el derecho a una decisión justificada es, ante todo, una extensión del derecho a un juicio justo protegido en el marco del artículo 36 de la Constitución y el artículo 6 del CEDH. Así como es necesario que los actos y acciones de la administración estén sujetos a control judicial para garantizar el principio del estado de derecho, el control del órgano judicial también es posible mediante la justificación de las decisiones judiciales. Con una justificación suficiente y satisfactoria, se obtiene información sobre los motivos legales de la convicción del juez. La justificación escrita de la manera prevista por el legislador evita la arbitrariedad, garantiza que las partes confíen en el órgano judicial y ayuda a la formación de la unidad de jurisprudencia. Sin embargo, se observa que las decisiones de suspensión de la ejecución, que son una decisión judicial, a veces se dictan con una justificación insuficiente y a veces utilizando expresiones impresas en la ley. Es evidente que este problema, que surge con respecto a la cuestión de la justificación en todo tipo de juicios en la práctica, es de naturaleza tal que perjudica la libertad de búsqueda de derechos y el derecho a un juicio justo, que son extensiones del estado de derecho. Por último, cabe señalar que escribir una decisión justificada es una obligación legal prevista para garantizar el estado de derecho y la imparcialidad del tribunal.

La decisión de suspensión de ejecución puede dictarse para todo tipo de actos administrativos en caso de que sean ilegales. Sin embargo, por su naturaleza, vemos que la decisión de suspensión de ejecución se dicta en casos dirigidos a ciertos tipos específicos y, en particular, más en las siguientes áreas:

Decisiones de licitación: Las decisiones de licitación tienen una función importante en el cumplimiento de los servicios públicos. Por esta razón, a menudo se puede solicitar una decisión de suspensión de ejecución para los actos administrativos relacionados con las decisiones de licitación.

Planes y licencias de zonificación: Los planes y licencias de zonificación también son actos administrativos que afectan significativamente el patrimonio de las personas. El plan de zonificación es un acto administrativo regulatorio. De acuerdo con la İYUK, aquellos cuyos intereses han sido vulnerados como resultado de estos actos administrativos, es decir, planes de zonificación, cambios en los planes de zonificación, operaciones de parcelación, podrán presentar demandas de anulación contra ellos. La decisión de suspensión de ejecución también se puede solicitar a menudo para este tipo de actos. Porque el efecto de la suspensión de la vigencia del plan de zonificación por decisión judicial sobre las construcciones y licencias es innegable.

Sanciones impuestas por autoridades administrativas: Las sanciones impuestas por autoridades administrativas pueden interferir significativamente en el patrimonio y la libertad de las personas. Por esta razón, a menudo se puede solicitar una decisión de suspensión de ejecución para los actos administrativos relacionados con las sanciones impuestas por las autoridades administrativas.

Decisiones de nombramiento y traslado de funcionarios: El nombramiento y traslado de funcionarios públicos es una de las facultades importantes de la administración. De manera similar, a menudo se puede solicitar una decisión de suspensión de ejecución para los actos administrativos relacionados con las decisiones de nombramiento y traslado.

La decisión de suspensión de ejecución es una herramienta importante para eliminar la ilegalidad de los actos administrativos y proteger los derechos de las personas.

Después de mencionar brevemente algunos de los actos administrativos para los cuales se dicta a menudo la decisión de suspensión de la ejecución en la práctica, si expresamos las situaciones en las que no se puede dictar una decisión de suspensión de la ejecución; no se puede dictar una decisión de suspensión de la ejecución sobre actos que no pueden ser objeto de una demanda de anulación, actos relacionados con el orden interno de la administración, actos explicativos, orientadores, informativos, actos preparatorios, actos que expresan opiniones, actos viciados por inexistencia, actos excluidos del control judicial y disputas que entran en el ámbito de competencia de la justicia ordinaria.

El artículo 138/último de la Constitución ha establecido que los órganos legislativo y ejecutivo y la administración están obligados a cumplir con las decisiones judiciales, y que estos órganos y la administración no pueden cambiar las decisiones judiciales de ninguna manera ni retrasar su cumplimiento.

Según el artículo 28 de la İYUK, 'La administración está obligada a realizar actos o acciones sin demora de acuerdo con los requisitos de las decisiones sobre el fondo y la suspensión de la ejecución del Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos Regionales, los Tribunales Administrativos y los Tribunales Fiscales. Este período no puede exceder en ningún caso los treinta días a partir de la notificación de la decisión a la administración.' En este punto, como se puede ver en las disposiciones transmitidas, cumplir con las decisiones judiciales en un estado de derecho es una obligación para la administración.

La decisión de suspensión de la ejecución también debe cumplirse sin demora dentro de los 30 días. En caso de que esta obligación no se cumpla adecuadamente, la administración demandada tiene responsabilidad financiera directa, y el funcionario público del personal de la administración demandada tiene responsabilidad financiera indirecta mediante la operación de la institución de recurso. El incumplimiento de esta obligación por parte de la administración causa una falta grave de servicio. La administración está obligada a indemnizar los daños materiales y morales derivados de este comportamiento. Además, las demandas de indemnización que se presentarán en caso de que las decisiones judiciales no sean cumplidas por los funcionarios públicos solo podrán presentarse nuevamente contra la administración correspondiente. Como resultado de esto, la administración también recurrirá contra el funcionario público que tenga la culpa en el incumplimiento de la decisión, en la medida de la culpa del funcionario público.

Por último, cabe señalar al respecto que, según la expresión del artículo 125/7 de la Constitución, “La administración está obligada a pagar el daño derivado de sus propias acciones y actos.” De acuerdo con esto, la existencia de la responsabilidad financiera de la administración está garantizada ante los individuos. Según la disposición clara de la Constitución, si se ha producido un daño como resultado de un acto establecido o una acción realizada por la administración, la administración está obligada a remediar estos daños.