El Estado turco y la autonomía en la Constitución de 1921

Durante la primera década de mi vida académica, trabajé sobre la primera Asamblea. Mi primer artículo publicado lleva el título de “La deliberación del proyecto de Ley Fundamental (Teşkilat-ı Esasiye) de la Primera Gran Asamblea Nacional de Turquía”. El título de mi tesis doctoral, defendida en el campo del derecho público, es “Los poderes del Estado y la administración en el primer periodo de la TBMM”. Considero que conozco este periodo en sus facetas militar, política y jurídica. Los debates sobre autonomía y federación en Turquía se llevan a cabo mayoritariamente haciendo referencia al periodo de la primera Asamblea. En las últimas semanas, fuimos testigos de dos ejemplos de esto (Z. Yapıcıoğlu y S. Demirtaş). Ante estos acontecimientos, quise exponer mis propios puntos de vista.

¿PROGRAMA DE GOBIERNO O PROYECTO DE CONSTITUCIÓN?

La Constitución de 1921 (Ley Fundamental/TEK) representa uno de los hitos principales de nuestro derecho público. En primer lugar, es necesario observar cómo se fundó la Asamblea que redactó esta Constitución. La TBMM es una asamblea que se reunió con poderes extraordinarios (poseyendo autoridad extraordinaria) tras el llamado de la Delegación Representativa (Heyet-i Temsiliye). Es una asamblea constituyente. En el momento en que esta asamblea se legitimó con la Decisión número 1, en realidad nació un nuevo Estado.

Hasta enero de 1921, cuando se aceptó la Constitución, se habían promulgado tres leyes importantes que constituían las piedras angulares del régimen político: la Ley sobre el Modo de Elección de los Ministros (İcra Vekilleri), la Ley de Candidaturas y la Ley de Quórum de Deliberación. La constitución del nuevo Estado establecido en Anatolia completó estas leyes.

Esta asamblea, que concentraba en sí misma todos los poderes del Estado, fundó el Estado de la revolución de Anatolia. El espíritu republicano en los primeros nueve artículos de la Constitución fue legitimado con un discurso populista y se convirtió en el presagio del régimen político que se declararía en un futuro próximo.

El proyecto de Constitución surgió como el programa político del gobierno (Consejo de Ministros). Este programa se conoce como el “Programa de Populismo”. La presentación de un programa por parte del gobierno ante la asamblea ha sido interpretada de diversas maneras. La primera de ellas es la coyuntura política de la época. Este programa puede evaluarse como una respuesta a los vientos del bolchevismo que soplaron desde mayo de 1920 hasta marzo de 1921. De hecho, en este periodo, además de la Defensa de los Derechos (Müdafaa-i Hukuk), existían formaciones alternativas como el TKP (Partido Comunista de Turquía), el Partido de Participación Popular (Halk İştirakiyyun Fırkası) y el Grupo Popular (Halk Zümresi).

El hecho de que el Consejo de Ministros se presentara ante la asamblea con tal programa podía significar, ante todo, que se aceptaba la continuidad de las relaciones parlamento-gobierno, tal como ocurría en el parlamentarismo constitucional. Por supuesto, algo así no podía estar en cuestión. Como señaló el Dr. Tevfik Rüştü (Aras), no podía haber un consejo ejecutivo separado de la asamblea; la siguiente declaración del Dr. Tevfik Rüştü parece suficiente para explicar el régimen político de la época: No hay un gobierno frente a nosotros, y nosotros no somos la Cámara de Diputados (Meclis-i Mebusan). No existe un poder ejecutivo fuera de nosotros que se haya presentado ante nosotros con un programa.

Sin embargo, en la práctica, existen decisiones de la TBMM que contradicen esta abstracción. Por ejemplo, la “Decisión sobre la Formación del Poder Ejecutivo” del 25 de abril de 1920 es la principal de ellas. Con esta decisión, primero se estableció el “Consejo Ejecutivo Provisional” y luego se promulgó la Ley sobre el Modo de Elección de los Ministros. Esta decisión y estas leyes señalan que existía un gobierno de la TBMM.

Aunque el principio de gobierno de asamblea significaba que los ministros eran elegidos individualmente, en la práctica debe hablarse de la existencia de un gobierno de partido bajo la presidencia de Mustafa Kemal. Los ministros fueron asignados en gran medida entre los miembros del partido mayoritario kemalista, que no tenía nombre oficial. Según el estudio realizado por el difunto profesor Ergun Özbudun, el hecho de que el 79% de los proyectos de ley provinieran del Consejo de Ministros indica la existencia de un gobierno de partido mayoritario en la asamblea. Esta es la presunción más importante que atrae al ejecutivo hacia la línea del gobierno parlamentario.

La Decisión número 1 sobre la formación de la TBMM y la decisión del 26 de abril de 1920 sobre la modificación y aplicación del Reglamento Interno (Reglamento de la Cámara de Diputados) indican que la asamblea se inauguró en una atmósfera de parlamento de la Tercera Era Constitucional. Sin embargo, esta constitucionalidad no derivaba su legitimidad del monarca, sino de la voluntad nacional.

Esta asamblea está compuesta por “los miembros elegidos en esta ocasión y los miembros que se unieron desde los diputados de Estambul”. Existe una decisión de la TBMM al respecto. Es decir, la asamblea definió por sí misma quiénes eran sus miembros. La Asamblea, que contó con 115 miembros en su primera reunión, se convertiría en una delegación numerosa con cinco nuevos miembros provenientes de 66 distritos electorales. Según los datos, se estima que había alrededor de 360 diputados en Ankara en el verano de 1920. Debido a las renuncias y a quienes prefirieron el funcionariado según la Ley de Quórum de Deliberación, el número de los que participaron activamente en las negociaciones fue mayoritariamente inferior a 200.

Esta imagen de parlamento de la Tercera Era Constitucional se debilitaría gradualmente hasta el 20 de enero de 1921, y se entendería que la voluntad emergente era más radical. Esto se concretaría con la expresión de un diputado: “El Gobierno Revolucionario no tiene una Ley Fundamental”.

Las piedras angulares del régimen político emergente serían la Ley de Quórum de Deliberación (quórum de reunión y decisión de la Asamblea), las leyes números 3, 47 y 244 sobre la elección y los poderes del Consejo de Ministros, y la Ley Fundamental (Teşkilat-ı Esasiye).

LA CONSTITUCIÓN DEL NUEVO ESTADO TURCO: LA LEY FUNDAMENTAL (TEŞKILAT-I ESASIYE KANUNU)

El proceso que culminaría en la Constitución surgió por primera vez en el verano de 1920 como los Artículos Legales sobre la Forma y Naturaleza de la Gran Asamblea Nacional, lo que provocó debates en la asamblea general y el proyecto fue rechazado en la sesión del 22 de agosto de 1920.

El proyecto de ley del gobierno, que podemos considerar como un intento de detener la iniciativa de izquierda del Grupo Popular, fue presentado a la asamblea general el 18 de septiembre de 1920. La Asamblea formó una comisión mixta y comenzó a trabajar en la propuesta.

Los primeros cuatro artículos del proyecto de ley del gobierno, bajo el título de “Propósito y Profesión”, se convirtieron en la declaración de la TBMM. Fue aceptada y proclamada de esta manera. La parte de la declaración de la TEK tiene el carácter de un manifiesto antiimperialista. Al igual que el programa de populismo, la declaración, como elemento constituyente, ya no habla de “población islámica” o “mayoría de población islámica”, sino del pueblo de Turquía.

El proyecto de Constitución fue debatido entre el 27.10.1920 y el 20.01.1921 (en las sesiones 95-135). El proyecto de ley proveniente del Consejo de Ministros sufrió cambios importantes en la comisión y en la asamblea general, convirtiéndose en una constitución que dejó profundas huellas en nuestra historia constitucional con 23 artículos y un artículo separado (artículo único). La TEK de 1921 contiene nueve artículos bajo el título de artículos fundamentales. Estos artículos son los relativos al régimen. Los artículos restantes están dedicados generalmente a la administración. En esta división se tratan las provincias (vilayet), los distritos (kaza), los subdistritos (nahiye) y las inspecciones generales (gobernaciones regionales).

Los primeros nueve artículos revelan claramente la ruptura con el antiguo régimen. Aquí se habla del principio de unidad de poderes y supremacía de la asamblea. La expresión “La soberanía pertenece incondicionalmente a la nación” en el Artículo 1 es prueba de que la monarquía constitucional, donde el poder se compartía con el monarca, ya no existe. Como se sabe, en el régimen de la Ley Fundamental (Kanun-ı Esasi), la soberanía reside en el sultán a pesar de las elecciones y el parlamento. Aquí, el monarca (sultán) comparte parte de su poder con los elegidos. Sin embargo, la TEK basa “el sistema de administración en que el pueblo administre personal y efectivamente su propio destino”.

El Artículo 2, al otorgar “el poder ejecutivo y la autoridad legislativa” a la Gran Asamblea Nacional, concentró todos los poderes del Estado en la convención. En el Artículo 8 del proyecto del Consejo de Ministros se habla significativamente de un “Gobierno Popular de Turquía”. Esta expresión tiene fuertes connotaciones de izquierda. Esta expresión se mantuvo en el proyecto de la comisión. Sin embargo, vemos que en las deliberaciones de la ley se eliminó esta expresión y se introdujo la de Estado de Turquía. Detrás de esto se pueden buscar los vientos del bolchevismo de la época. Quizás la asamblea prefirió trazar el límite del régimen de Ankara de esta manera. Aquí ya no se habla de un gobierno, sino de un Estado. Este Estado es un nuevo Estado establecido sobre tierras otomanas.

Las dudas sobre el nacimiento de este nuevo Estado se superarían con las decisiones números 307 y 308 de la TBMM. Estas decisiones declararían que “desde entonces el Imperio Otomano ha pasado a la historia y en su lugar se ha establecido un nuevo y nacional Estado de Turquía” y que “la TBMM es la verdadera representante de los Derechos de Soberanía y Dominio”.

Otro punto que debe enfatizarse aquí es el artículo 13 del proyecto de ley del gobierno. El sistema propuesto en este artículo fue rechazado por la asamblea. Con este artículo, el Consejo de Ministros presentó una “formulación de Asamblea Reducida”. Según esto, después de los primeros cuatro meses del periodo legislativo de la Asamblea, esta separaría a un tercio de sus miembros mediante votación secreta y permitiría que los dos tercios restantes continuaran. Hasta el siguiente periodo, un tercio de los miembros permanecería en la asamblea y continuaría con la actividad legislativa con plenos poderes. Es decir, la Asamblea tendría el carácter de un Gran Congreso al comienzo de cada año de sesiones. Esta propuesta lleva las huellas del parlamento otomano. Como se sabe, la Cámara de Diputados era una institución que trabajaba en el periodo de noviembre a marzo y podía ser disuelta por el jefe de Estado cuando fuera necesario. Sin embargo, se había decidido que la TBMM estaría en sesión continua (müstemirren in’ikad) hasta la liberación. Era contrario a la naturaleza de las cosas que una asamblea que estaba en sesión continua y que concentraba el poder legislativo y ejecutivo aceptara tal propuesta. La propuesta fue rechazada.

Los temas de elección y representación fueron muy importantes en las deliberaciones. La legislación básica es la Ley de Elección de Diputados. En palabras de Mehmet Vehbi Bolak, la TBMM tenía tanto el carácter de asamblea constituyente como de asamblea de diputados. Los miembros fueron elegidos por las organizaciones de defensa de los derechos y los consejos de administración locales. La relación de mandato en las actas electorales se estableció así para la primera asamblea.

La Primera Asamblea, debido al populismo, quiso vincular las elecciones a principios más representativos. Existía la creencia generalizada de que esto sería posible con la “representación profesional”, muy popular en aquella época. Se debatió la opinión de concebir la asamblea como una especie de corporación de profesiones. La propuesta no fue aceptada. El sistema que el diputado de Bolu, Tunalı Hilmi Bey, definió como elección “de aquí para allá” tampoco fue aceptado. Se puede debatir si la propuesta de Tunalı surgió por la influencia del bolchevismo o como un método de democracia de abajo hacia arriba. Como resultado, la Ley Fundamental adoptó el principio de representación general con la disposición: “Cada uno de los miembros de la Gran Asamblea Nacional no es el diputado de la provincia que lo eligió, sino el diputado de toda la nación”.

ADMINISTRACIÓN PROVINCIAL Y DE SUBDISTRITO SEGÚN LA LEY FUNDAMENTAL

En la Constitución de 1921 se observa una seria ruptura epistemológica en la administración. Esta constitución es descentralizada en una medida nunca vista en la historia constitucional otomano-turca. Con la Constitución de 1921, la primera asamblea quiso establecer una democracia provincial. El proyecto de Ley de Administración de Subdistritos, que se debatió más que la constitución en este periodo pero que quedó caduco al final del mismo, es una iniciativa muy significativa. La TEK solo otorgó personalidad jurídica a la provincia y al subdistrito e hizo una delegación de extensión de autoridad (tevsi-i mezuniyet). Consideró al distrito (kaza) como una unidad de administración civil. La provincia prevista por la TEK no es como la administración provincial del Periodo Republicano. Como en nuestras otras constituciones, en 1921 el gobernador (vali) es el representante del Estado. El gobernador fue autorizado para “intervenir en caso de conflicto entre los deberes generales del Estado y los deberes locales”.

El gobernador no es el presidente del consejo provincial. El consejo elige a su presidente de entre sus propios miembros. Se previeron amplios poderes para la administración provincial: el proyecto proveniente de la comisión contenía la expresión: “La provincia posee personalidad moral y plena autonomía en los asuntos locales”. Pero la expresión “plena autonomía” fue recibida con sospecha. Que una administración posea “plena autonomía” significaría que es independiente, soberana. Por eso, la palabra “plena” fue sustituida por la palabra “autónoma”.

Durante las deliberaciones, hubo muchos diputados que miraban con sospecha las delegaciones descentralizadas. Por ejemplo, mientras el diputado de Bursa, el cirujano Emin Bey, decía: “Transferir todos los poderes administrativos al pueblo apresuradamente no dará buenos resultados. Si dejamos a nuestro pueblo así de libre de repente, creo que no será muy propicio”, el diputado de Tokat, Rıfat Bey, se unía a él con las palabras: “El exceso de extensión de autoridad no trae beneficios”. Algunos diputados expresaron sus preocupaciones diciendo que con esta ley se formarían miles de gobiernos independientes (comunas) en Turquía.

Antes de esta ley, se abolieron las grandes provincias y los distritos dependientes de ellas, y todos los distritos independientes (mutasarrıflık) se convirtieron en provincias. Así, las provincias del periodo de la lucha nacional fueron provincias relativamente pequeñas. Las decisiones de la asamblea sobre la conversión de muchos distritos independientes en provincias pueden verse en las actas.

Mientras tanto, es necesario mencionar aquí un tema que luego fue olvidado. Durante el periodo de la Primera Asamblea, existen otros dos proyectos de ley importantes. Estos son, respectivamente, la “Ley de Organización Social” y las Leyes de Subdistritos. Con la Ley de Organización Social, se presentó una visión que no era conflictiva y que intentaba resolver la lucha de clases con el corporativismo. Sus conexiones con el solidarismo de Gökalp merecen ser investigadas.

La administración de subdistritos es un tema que ha sido tratado especialmente. El proyecto de Ley de Administración de Subdistritos se debatió durante mucho tiempo y, al no convertirse en ley hasta el final del periodo legislativo, quedó caduco. En realidad, la TEK quería establecer una estructura administrativa basada en la comuna (nahiye) y lo consideraba un requisito del populismo. Mientras que en el acta de la comisión el subdistrito se veía como la unidad administrativa más pequeña (cüz-ü tamm-ı idari), la TEK, con su artículo 16, definió al subdistrito como “una personalidad moral que posee autonomía en su vida privada”.

Al igual que en el consejo provincial, el consejo de subdistrito estaría compuesto por miembros elegidos. El consejo de subdistrito elegiría un comité administrativo permanente y un director de subdistrito. El punto que debe enfatizarse aquí es que, de acuerdo con el artículo 20, la administración del subdistrito posee autoridad judicial, económica y financiera. Pero el límite (grado) de estos poderes se determinaría mediante una ley especial.

El subdistrito fue concebido como una unión de pueblos o aldeas. Zekai Bey, experto en administración pública francesa, decía: “En Francia, desde el siglo XVII, tanto una aldea de cinco casas como París son una comuna”, y defendía que todas las unidades residenciales se organizaran sobre la base de la comuna.

Aunque la TEK abordó la descentralización de esta manera, para evitar tendencias centrífugas, estableció inspecciones generales. Los artículos 22 y 23 regulaban cómo se establecerían las inspecciones generales. Sin embargo, no se puede decir que en estos artículos las relaciones entre el Estado central, las administraciones locales y las inspecciones generales estuvieran bien definidas. No está claro si las inspecciones eran un órgano de supervisión superior como las inspecciones de Anatolia y Rumelia del periodo otomano, o una autoridad de coordinación. La asamblea tampoco hizo una regulación legal al respecto. Sin embargo, durante el periodo de la Constitución de 1924 (entre 1927 y 1952) existieron las inspecciones generales. Pero esta es una administración especial para las provincias del Este que sustituyó a la ley marcial. Es una especie de gobernación regional de estado de emergencia.

LA ASAMBLEA, EL PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA Y EL GOBIERNO SEGÚN LA CONSTITUCIÓN DE 1921

El parlamentarismo otomano incluía el principio de disolución de la asamblea por parte del ejecutivo. Los últimos tres sultanes otomanos también utilizaron este poder. Por esta razón, uno de los fundamentos de la Revolución Turca es el principio de continuidad e indisolubilidad de la asamblea. Además de esto, la TEK redujo el periodo de mandato legislativo a dos años. Esto significaba acercar aún más la relación diputado-elector. La Primera Asamblea debe haber pensado esto como un requisito del populismo. La TEK adoptaba la teoría de la representación general e introducía el principio de que la Asamblea se reuniera por sí misma a principios de noviembre. Sin duda, estos fueron cambios muy radicales.

Sin embargo, la renovación de las elecciones estaba vinculada a un artículo adicional solo para la primera asamblea. Según esto, esta asamblea continuaría sus trabajos ininterrumpidamente (müstemirren) hasta la liberación y permanecería en el cargo hasta que se lograra el objetivo. Cuando se decidiera por dos tercios del número total de miembros que se había alcanzado el objetivo, se renovarían las elecciones.

Como se sabe, la Primera Asamblea tomó la decisión de renovar las elecciones por mayoría simple. La decisión de la asamblea correspondiente es: “Se decidió la renovación de las elecciones”. Con esta decisión, la asamblea cambió una disposición de la constitución, que puso en vigor por mayoría simple, también por mayoría simple. Como en este ejemplo, el poder de tomar decisiones, cambiar leyes y la constitución por mayoría simple señala el carácter constituyente y revolucionario de la primera asamblea.

La TEK regula la posición especial del presidente de la asamblea con su artículo 9. A diferencia de los vicepresidentes de la asamblea, el presidente es elegido por un periodo electoral. Es decir, el presidente de la asamblea en el 1er Periodo es presidente hasta el segundo periodo. La posición de presidencia a la que Mustafa Kemal Pasha fue llevado el 24 de abril de 1920 con 115 votos (voto de consenso de los asistentes) continuó hasta el final del periodo. Como la asamblea contiene tanto el poder legislativo como el ejecutivo, el presidente es también el presidente de ambos poderes. La expresión “En esta capacidad, tiene autoridad para firmar en nombre de la asamblea y aprobar las decisiones del Consejo de Ministros” señala el poder de jefe de Estado de facto. Este poder resulta en funciones como aceptar y enviar embajadores y aprobar decisiones gubernamentales. El presidente de la TBMM ejerce la presidencia del legislativo firmando en nombre de la asamblea, y la presidencia natural del ejecutivo aprobando las decisiones del Consejo de Ministros.

El presidente que el Consejo de Ministros elige de entre ellos no es el primer ministro de la República. Es un presidente de deliberación. No es un *primus inter pares* entre los otros ministros. Hasta la elección de Rauf Orbay como presidente del Consejo de Ministros con la ley número 244, el Gobierno de la TBMM mantuvo esta estructura.

DEBATE

En Turquía, de vez en cuando hay un debate sobre las constituciones de 1921 y 1924. Por ejemplo, el sector conservador en Turquía utiliza la constitución de 1924 para legitimar su propia comprensión de la democracia mayoritaria. Antes del gobierno del AKP, Bayar, Menderes y Özal fueron los principales actores de esta línea. En los debates sobre la constitución de 1921, hay esencialmente dos círculos. El primero de ellos son los ex marxistas y segundos republicanos que surgieron durante el periodo de Özal, que se definen a sí mismos como círculos liberales de izquierda.

Ellos proponen la tesis de que Turquía entró en un camino democrático con la constitución de 1921 y que la república se desvió de este camino durante el proceso de construcción del Estado-nación y estableció un régimen autoritario. El segundo círculo son los partidos étnicos kurdos. Según ellos, en la Constitución de 1921 se prometió autonomía a los kurdos. Pero al final, los kemalistas no cumplieron sus promesas a los kurdos con los que se aliaron durante la guerra de liberación y se orientaron hacia una política de asimilación. En la base de ambas críticas está la suposición de que el kemalismo estableció una república equivocada en Turquía.

Creo que en las distinciones anteriores se ha explicado suficientemente cómo el liderazgo de la liberación nacional fundó el Estado. Se ha aclarado qué hay y qué no hay en la Constitución. Como se entenderá a primera vista, la parte realmente importante de la Constitución es la sección de artículos fundamentales (mevadd-ı esasiye). Este capítulo define el Estado existente. Aquí vemos la ruptura con el antiguo régimen. En los primeros nueve artículos, los poderes del Estado (poder ejecutivo-autoridad legislativa) se definen sin dejar lugar a dudas. A esto le sigue el título de administración. En este capítulo hay una proyección hacia el futuro. Los poderes de estas administraciones, que existen parcialmente, se regularán con leyes especiales que se promulgarán (según las leyes que establecerá la Gran Asamblea Nacional). La TEK previó la autonomía no para una región determinada, sino para todas las provincias. El límite de la autonomía se trazó como “autonomía en los asuntos locales y en la vida privada”. Estos principios de administración local establecidos por la Constitución pueden entenderse teniendo en cuenta que los poderes reservados a la administración central son la política exterior e interior, los asuntos religiosos, judiciales y militares, las relaciones económicas internacionales y la fiscalidad general (política interior y exterior, asuntos religiosos, judiciales y militares, relaciones económicas internacionales, fiscalidad general). Como resultado, en un régimen político basado en la unidad de poderes y la supremacía de la asamblea, la autonomía no puede significar autonomía política.