¿Existía la autonomía en el paradigma fundacional de Turquía?

LAS DOS TESIS DE MI PROFESOR Yıldızhan Yayla 

El profesor Dr. Yıldızhan Yayla, rector fundador de la Universidad de Galatasaray, fue mi profesor de Derecho Administrativo en la facultad (IÜSBF). Ambas tesis de mi profesor han sido publicadas. Estas publicaciones son obras importantes para nuestra historia administrativa. Primero, mencionaré su tesis de habilitación para profesor: lleva el título de "Tevsi-i Mezuniyet ve Tefrik-i Vezaif" (Ampliación de facultades y separación de funciones en nuestras constituciones). El libro fue publicado en 1982 como una edición de la IÜSBF. 

La otra es su tesis doctoral: lleva el título de "Köye Hizmet Teşkilatı" (Organización de servicios para las aldeas). La tesis data de 1963. Fue publicada como libro en 1968 por la Facultad de Derecho de Estambul. Se imprimió en la famosa imprenta de la facultad (Fakülteler Matbaası). 

 Mi profesor Yıldızhan Yayla abordó en ambas tesis dos temas extremadamente importantes para la historia administrativa turca. La ampliación de facultades y la separación de funciones fueron principios administrativos clave desde la Constitución de 1876 hasta la revolución republicana.  

Los conceptos, en esencia, se refieren a que el funcionario administrativo de mayor rango en las provincias (administración civil) ejerza sus facultades de manera discrecional dentro del marco legal sin consultar al centro. Es la delegación de la autoridad para la toma de decisiones. 

La autoridad civil mencionada aquí es el gobernador (vali). Sin embargo, el cargo de gobernador ha sufrido cambios en su alcance y significado desde el Tanzimat. La ampliación de facultades es un concepto de administración civil. No está relacionado con la administración local o la autonomía.  

EL DEBATE SOBRE LA AUTONOMÍA EN LAUSANA

Después de que Mustafa Kemal Pasha cruzara a Anatolia con el título de inspector del ejército, no solo entró en contacto con el personal militar y civil. Estableció relaciones con los señores regionales (jefes tribales y feudales) a quienes conocía desde los años de la Primera Guerra Mundial. Algunos de ellos pertenecían a la élite dominante (mütegallibe) y otros al clero (ulema). Se observa que estas clases hegemónicas estuvieron representadas en los congresos de Erzurum y Sivas. 

En el Comité Representativo de la Defensa de los Derechos (Müdafaa-ı Hukuk Heyeti Temsiliyesi), establecido tras el Congreso de Sivas, además de la élite burocrática que lideraría la guerra de liberación nacional, también había élites locales. 

En palabras de mi profesor Bülent Tanör, la Gran Asamblea Nacional de Turquía se estableció a escala nacional como un "gobierno de congreso". Había muchos equilibrios delicados dentro de esta asamblea. El presidente de la TBMM y comandante en jefe, Mustafa Kemal Paşa, se esforzó por mantener el statu quo establecido hasta la victoria. 

Desde la Gran Victoria hasta la firma de la Paz de Lausana (durante el proceso de negociación), hubo maniobras de los aliados que quisieron aprovechar la situación de facto al final de la Primera Guerra Mundial. Los más hábiles en este sentido, como era de esperar, fueron los británicos. Inglaterra quiso debilitar las posiciones de los delegados del Gobierno de la TBMM sacando a colación a los kurdos, armenios y otras minorías no musulmanas. 

La estrategia fundamental de los aliados fue exigir autonomía para las minorías. La delegación turca (İsmet Paşa, Rıza Nur, Hasan Saka), por su parte, propuso el derecho laico que se estaba estableciendo sobre la base de la igualdad ciudadana. Determinó una línea de defensa que daba señales del nuevo Estado y la nueva sociedad. Nuestra delegación se mostró intransigente ante los intentos de extraer derechos de las minorías de la "ciudadanía". El "aspecto político" que la TBMM dio a su delegación al enviarla a la conferencia de paz resultó ser una guía. 

¿CON QUIÉNES REALIZÓ ATATÜRK LA CONFERENCIA DE PRENSA EN EL PABELLÓN DE İZMİT? 

Mientras las negociaciones de paz continuaban en Lausana, por otro lado, se producían importantes acontecimientos en la política interna. En este contexto, es posible encontrar pistas importantes sobre la configuración administrativa y política de la nueva Turquía en las actas de la conferencia de prensa de Atatürk en İzmit. La fuente más esencial al respecto es el folleto de İsmail Arar titulado "La conferencia de prensa de Atatürk en İzmit". A esta reunión fueron invitados los nombres destacados de la prensa de Estambul.

Los periodistas fueron llevados a İzmit en barco por el representante del Gobierno de Ankara en Estambul, el Dr. Adnan Adıvar, y su esposa, Halide Edip Hanım. El muelle, para aquella fecha, estaba cerca de la estación de tren de İzmit y del Pabellón Abdülaziz, donde se celebraría la reunión. La reunión fue registrada por cuatro estenógrafos. Se abordaron temas como el califato, la república, las nuevas elecciones, el Partido Popular, la cuestión de la autonomía para los kurdos y, en general, las minorías no musulmanas.  

La conferencia de prensa comenzó el 16 de enero de 1923 a las 21:30 y continuó hasta la mañana del día siguiente. Los escritores invitados a la reunión fueron: Ahmet Emin Yalman (Vakit), Velit Ebüzziya (Tevhidi Efkar), Suphi Nuri (İleri), Yakup Kadri (İkdam), İsmail Müştak Mayakon (Tanin), Falih Rıfkı (Akşam) y Yunus Nadi (Yenigün).

Esta reunión fue planeada como parte de la gira por Anatolia Occidental que realizó el Presidente de la Gran Asamblea Nacional de Turquía a principios de 1923. El viaje se llevó a cabo siguiendo la ruta de Eskişehir, Arifiye, İzmit, Bursa, Balıkesir e İzmir. 

¿CÓMO SURGIÓ EL TEMA DE LA AUTONOMÍA DE LOS KURDOS EN LA CONFERENCIA DE PRENSA DE İZMİT? 

Durante los días en que se celebró la conferencia de prensa de İzmit, la primera fase de la Conferencia de Lausana aún estaba en curso. Los británicos intentaban abrir una brecha en el frente turco utilizando la cuestión de la "identidad kurda". En la reunión, Ahmet Emin Yalman y Falih Rıfkı Atay plantearon el asunto. Vale la pena recordar aquí las frases más llamativas de las opiniones expresadas por Atatürk bajo este título. Por ejemplo, Atatürk dice: "Si quisiéramos trazar una frontera en nombre de la identidad kurda, sería necesario destruir la identidad turca y a Turquía..." Sería necesario buscar una frontera que llegue hasta Erzurum, incluso hasta Erzincan. Tampoco se debe ignorar a las tribus kurdas en los desiertos de Konya. Por lo tanto, en lugar de pensar en una identidad kurda por sí sola, ya se establecerán ciertos tipos de autonomías locales de acuerdo con nuestra Ley Fundamental (Teşkilat-ı Esasiye Kanunu). En ese caso, la población de cualquier provincia que sea kurda se administrará a sí misma de manera autónoma... No solo los armenios, sino también los caldeos y los asirios quieren una patria. Si tuviéramos que darles una patria a todos ellos, no nos quedaría ninguna a nosotros".

De estas declaraciones se desprende que Atatürk no contemplaba una autonomía más allá de la "autonomía en asuntos locales" mencionada en el artículo 11 de la Constitución de 1921. Esta idea de Atatürk es sumamente natural. 

Tras la firma y ratificación de la paz, todos los temas pospuestos relacionados con el régimen se plantearon de manera más clara y se resolvieron con el tiempo. 

La determinación plena de la estructura política y administrativa de la nueva Turquía (el Estado de la República de Turquía) se llevó a cabo con la Constitución de 1924. 

LA LUCHA NACIONAL Y LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DE LA REPÚBLICA ES LA PROVINCIA (VILAYET).

Desde la época constitucional, la unidad administrativa básica de Turquía (en términos de administración civil y local) es la provincia (vilayet). La provincia es una administración con personalidad jurídica y autonomía en los asuntos locales. 

Aunque la Constitución de 1924 restringió el contenido del concepto de autonomía en los asuntos locales, el principio institucional se mantuvo. Para los líderes de la liberación nacional, albergar una idea de administración local más allá de estos límites no era posible debido a razones históricas y políticas. 

El cuadro fundador de la República, incluido Atatürk, estaba más cerca del pensamiento centralista de Ahmet Rıza Bey que de la línea descentralizadora del Príncipe Sabahattin dentro del movimiento de los Jóvenes Turcos. Es necesario tener esto siempre presente. 

HASTA 1963, EL MUNICIPIO NO PODÍA CONSIDERARSE UNA ADMINISTRACIÓN LOCAL 

Desde el periodo otomano, el municipio no fue visto como una unidad de gobierno local. Se consideraba una organización administrativa destinada a garantizar la prestación eficaz de los servicios públicos. 

Durante el periodo en que los unionistas estaban en el poder, el Municipio de Estambul se regía por el Reglamento Municipal de Dersaadet. Tras la revolución republicana, además de Estambul, el Municipio de Ankara también fue delegado al mayor funcionario administrativo local (Vali) de la región. Esta elección demuestra el límite de la concepción de la administración local de los republicanos. 

Para los administradores republicanos, la organización municipal no tenía otro significado que el establecimiento de consejos para supervisar los servicios municipales de los asentamientos urbanos de tamaño pequeño y mediano de Anatolia. 

La administración central designaba al miembro más confiable del consejo municipal como alcalde. Esta persona solía ser alguien de la élite o de la clase dominante. Al examinar su linaje, este podía remontarse hasta los firmantes del Pacto de la Alianza (Sened-i İttifak) de 1808. Con esta afirmación, quiero señalar la base clasista de los municipios. 

Hasta la Ley Municipal de 1930, se habían redactado proyectos de ley en 1924 y 1926. Sin embargo, no habían sido un tema prioritario. Hasta el Congreso del CHP de 1931, era necesario resolver otros asuntos más importantes. 

Desde esa fecha hasta la Constitución de 1961, el municipio fue visto en Turquía como una administración local secundaria (subordinada). Las primeras elecciones municipales celebradas en 1963 marcaron un punto de inflexión. A partir de entonces, los alcaldes y los miembros de los consejos municipales comenzaron a ser determinados mediante elecciones directas de una sola vuelta. Esto fue una consecuencia natural de la transformación social y demográfica. Turquía había dejado de ser una sociedad rural para convertirse en un país con predominio urbano. Después de la década de 1960, la provincia (Administración Provincial Especial) retrocedió institucionalmente. 

¿POR QUÉ SE ESTABLECIERON LAS ADMINISTRACIONES COMUNALES (NAHIYE)?

Inicialmente se establecieron bajo la presión de Occidente. En el Imperio Otomano, las demandas para crear gobiernos locales provinieron, en primer lugar, de focos externos que se erigieron en portavoces de los súbditos cristianos. Tras la crisis de Bosnia y Herzegovina, se promulgó el Reglamento de Administración de Comunas (Nevahi) de 1876, que se aplicó en las provincias de Rumelia, Creta y Bosnia. 

Se intentó probar métodos similares en las tierras otomanas de Anatolia. Sin embargo, el reglamento no sirvió para otra cosa que para legitimar la estructura feudal existente en las provincias orientales (Vilayat-ı Şarkiyye). El Estado otorgó estatus de comuna (nahiye) a las tribus. Por ejemplo, la tribu Hartuş en Beştüşşebab, Hakkari, se convirtió en una comuna. El orden feudal tradicional quedó así legalizado ante el Estado. 

UN PROYECTO AL QUE LA PRIMERA ASAMBLEA DIO GRAN IMPORTANCIA: EL PROYECTO DE LEY DE ADMINISTRACIÓN DE ALDEAS Y COMUNAS 

Hay tres proyectos de ley que la Primera Asamblea debatió con mayor intensidad: el del Consejo de Comisarios Ejecutivos, la Ley Fundamental (Teşkilat-ı Esasiye) y la Ley de Administración de Comunas. Es posible traducir el nombre de este proyecto al turco moderno de la siguiente manera: Proyecto de Ley de Administraciones de Aldeas y Comunas. 

En el proyecto de Ley de Administración de Nahiyes, el gobierno (Consejo de Ministros) quería tratar al nahiye no tanto como una unidad administrativa, sino como una unidad social, es decir, como una realidad social. Para aquellos ajenos al tema, lo explico: unidad administrativa (cüzü idari) y unidad social (cüzü içtimai). 

El proyecto es un reflejo de la "Política hacia el Pueblo" que venía en ascenso desde la época constitucional. Se veía como un talismán que resolvería todos los problemas del país y se debatía con fervor. 

Así como los Jóvenes Turcos vieron la Ley Fundamental (Kanun-ı Esasi) como una institución mágica, la Primera Asamblea también consideró la administración comunal como una fórmula milagrosa que garantizaría la salvación del país. 

Mahmut Esat Bozkurt interpretó la "Ley de Administraciones Comunales" como la entrega del Estado turco a manos de los campesinos, quienes lo habían defendido durante siglos. 

También hubo quienes expresaron preocupaciones. Por ejemplo, figuras como Mehmet Vehbi Bolak y Yusuf Ziya Bey no eran muy optimistas. Por el contrario, según ellos, si el proyecto se convertía en ley, no serviría más que para aumentar la influencia de los notables locales (mütegallibe) sobre el pueblo. La situación de facto se legalizaría. 

¿CÓMO SE ACOSTUMBRARÁ EL PUEBLO A LA VOTACIÓN (DEMOCRACIA LOCAL)? 

Algunos diputados sugirieron que, dado que el pueblo no sabía leer ni escribir, las elecciones no debían realizarse mediante papeletas, sino con algo más concreto, como el "método de las bolas". 

Los no musulmanes conocían la naturaleza y los resultados de las elecciones desde la adopción de sus propios reglamentos nacionales (por ejemplo, el Reglamento de la Nación Griega). Se recuerda que, gracias a esto, tras la proclamación de la constitución, ganaron elecciones municipales en muchos lugares a pesar de ser minoría. Por ejemplo, en Kuşadası, donde vivían 6000 musulmanes frente a 2000 griegos, los griegos ganaron las elecciones. 

¿HABRÁ CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL EN LAS ELECCIONES COMUNALES? 

Se considera muy importante que la administración central no interfiera en el proceso electoral. Existe una gran reacción al respecto. En mi opinión, esta actitud es la respuesta de la periferia (las provincias) frente al centro.

Un diputado que, ante la propuesta de que la administración civil (el subprefecto o kaymakam) supervise las elecciones, diría: “colocar al subprefecto frente a la urna electoral no es más que una muestra de la tiranía del Estado”. 

Es necesario prestar atención a las palabras del diputado de Sivas, Emir Paşa (Marşan): “no se requiere la aprobación de las altas autoridades para liberar a los campesinos de las cargas fiscales y las imposiciones”.

Müfit Bey (Kırşehir) se sumaría a él con estas palabras: “otorgar la autoridad de ratificación a la administración significa acudir al centro y no al pueblo”.

Se prevé que la intervención del gobernador en la administración comunal solo sea posible en caso de “desviación de las funciones principales y perturbación del orden público”. Otro punto es el siguiente: se defiende el establecimiento de un mecanismo de control de la administración central sobre las gestiones provinciales y distritales a través de “inspectorías regionales”. Esta institución ya existe en la Ley Fundamental (Teşkilat-ı Esasiye Kanunu). 

En conclusión, es posible afirmar lo siguiente: la disolución de los consejos provinciales y distritales solo sería posible en caso de que constituyan una amenaza para el orden constitucional y el régimen político. 

¿DE QUIÉN SERÁ REPRESENTANTE EL DIRECTOR DE LA COMUNA? ¿DEL ESTADO? ¿O DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL?

El ponente del consejo, Zekai Bey, aclara un punto crucial que sigue siendo objeto de debate hoy en día: utiliza la expresión "el director del distrito (nahiye) será tanto el jefe de la administración local como el representante del gobierno". Destaca que, si no se establece tal equilibrio, el distrito no sería autónomo, sino independiente. 

La autonomía no es una administración independiente. La administración de la comuna y de la provincia no puede ser absolutamente independiente del Estado. Si así fuera, significaría establecer un gobierno separado. El diputado de Van, Haydar Bey (Vaner), argumentará que el hecho de que la comuna tenga personalidad jurídica (şahsiyeti maneviyesi) no impide que esté subordinada a un gobierno. Es autónoma en los asuntos locales (nahiye hayatı hususiyesinde). No puede ser independiente. La provincia (vilayet), el distrito (liva) y el subdistrito (kaza) también son administraciones políticas. La autonomía no puede significar independencia total. 

EL PROYECTO DE LEY DE DISTRITOS IGUALA A TODAS LAS UNIDADES DE ASENTAMIENTO BAJO LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE COMUNA 

El Proyecto de Ley de Distritos (Nevahi Kanunu Layihası) iguala a todas las unidades de asentamiento (pueblo, ciudad pequeña, ciudad) bajo la personalidad jurídica de comuna. Solo cambia la escala. El distrito, con su administrador y su consejo (meclis), se prevé como la unidad pública de primer nivel de la nueva Turquía. Por esta razón, se suprimen las jefaturas de aldea (muhtarlık) y los consejos de ancianos. Tunalı Hilmi Bey se opone enérgicamente a la abolición de la jefatura de aldea. Según él, la jefatura de aldea y el consejo de ancianos son una institución histórica que se remonta a la administración tribal turca. 

Desde el Tanzimat, el primer centro en las relaciones de la aldea con el Estado había sido el distrito (kaza). El proyecto de ley, por su parte, pretende establecer al distrito (comuna) como el centro de primer nivel en todos los registros oficiales. 

Según el proyecto de ley, los trámites de población, servicio militar, registro de la propiedad y derecho de familia comenzarán en el distrito. Todos los libros de registro, las transferencias, las sucesiones y las relaciones de propiedad comenzarán en la comuna.  

¿CUÁL ES EL SIGNIFICADO HISTÓRICO DE LA PROVINCIA (VILAYET)? 

La provincia (vilayet) ha existido desde los siglos clásicos del Imperio Otomano. Sin embargo, su significado es diferente. Después del Tanzimat, la provincia surgió como una unidad de reforma administrativa. La capital realizó cambios en la administración provincial para implementar reformas en las regiones donde vivían los no musulmanes. El primer campo de aplicación fueron los territorios de Rumelia. 

En este proceso, los armenios y los griegos recibieron protección de la Rusia zarista, el Imperio austrohúngaro y, parcialmente, de Francia. El principio de "igualdad ante la ley" establecido por el Tanzimat no satisfizo ni a los musulmanes ni a los no musulmanes. El Reglamento de las Provincias (Vilayat Nizamnamesi) de 1864 sufrió modificaciones por razones regionales. Por ejemplo, se creó el Reglamento del Líbano para el sanjacado del Monte Líbano. Se promulgaron leyes especiales para las provincias del Danubio y Creta. 

El Líbano era una de las regiones con la estructura étnica más compleja dentro de los territorios otomanos. El reglamento, que igualaba a todas las comunidades, provocó la aparición de nuevos problemas en el Líbano. Bajo la influencia de las potencias que presionaban al Imperio otomano para que realizara reformas, la Sublime Puerta quedó en una posición de espectadora. Los bajás Ali y Fuat hicieron grandes esfuerzos por implementar reformas en el Líbano. Intentaron armonizar las sensibilidades locales con el centro, pero no tuvieron éxito. El método que aplicaron consistió en otorgar autoridad a las autoridades locales en asuntos administrativos y financieros. En un Líbano dividido entre maronitas, drusos, católicos y ortodoxos, ninguna institución representativa aportó una solución. Los miembros de los consejos establecidos fueron, en su mayoría, líderes étnico-religiosos o notables locales (mütegallibe). 

Situaciones similares se observan en las provincias de Bosnia y Creta. El Reglamento de la Provincia de Creta permitió que los no musulmanes participaran activamente en la administración. La institución provincial significó, en estos lugares, la autonomía de los cristianos. 

Gracias a la obligatoriedad de que la mitad de los miembros fueran no musulmanes, 

los cristianos ingresaron como miembros en los consejos administrativos, municipios y tribunales.  

EL ARTÍCULO ESCRITO POR ŞERİF MARDİN PARA LA ENCICLOPEDIA DEL ISLAM: DESCENTRALIZACIÓN (ADEM-İ MERKEZİYET) 

Considero muy significativo que se le encargara a Şerif Mardin escribir este artículo. Mardin ha redactado un texto instructivo. El profesor explica el desarrollo de la institución de la descentralización en Occidente a través de la evolución del orden feudal. Yo también lo creo así. La fragmentación feudal dio paso a la administración centralizada en Inglaterra y Francia. 

Pero las facultades soberanas y judiciales de los señores, remanentes de la Edad Media, continuaron debilitándose. Quisiera recordar que, hasta hace poco tiempo, la máxima instancia de apelación de Inglaterra era el Consejo de Lores juristas en la Cámara de los Lores. Esto tiene una razón histórica: el derecho a juzgar fue durante muchos siglos un privilegio feudal. 

Şerif Mardin escribe que en el Estado otomano no existía un feudalismo como en Occidente y que, por lo tanto, la descentralización surgió con dinámicas diferentes. Debo admitir que abordé el texto con cierto prejuicio, pero en este artículo encontré que Mardin tenía razón en muchos puntos. 

LA REVOLUCIÓN DE LOS JÓVENES TURCOS Y LA DESCENTRALIZACIÓN 

Sería correcto evaluar la revolución de los Jóvenes Turcos como un conjunto de alianzas. Aunque los oficiales del Comité de Unión y Progreso estaban en primer plano, bajo su paraguas se reunieron diversos focos antimonárquicos, como revolucionarios burgueses, la logia masónica de Salónica y organizaciones armenias y griegas. Su denominador común era la oposición a la monarquía de Yıldız: el sultán Abdul Hamid II. 

Para los armenios, "libertad, fraternidad, igualdad" significaba reformas que otorgaran una amplia autonomía a las Seis Provincias (Vilayat-ı Sitte). Para el príncipe Sabahaddin, significaba "iniciativa privada y descentralización". 

Los líderes del Comité de Unión y Progreso colaboraron durante un tiempo con estas fuerzas centrífugas, pero solo por un periodo. Luego, hicieron lo que dictaba la realpolitik. La Ley Provisional de Administración General de las Provincias de 1913 archivó definitivamente la idea de descentralización que se discutía desde el congreso de los Jóvenes Turcos de 1902. La Primera Guerra Mundial fue un periodo en el que el centralismo se aplicó sin concesiones.  

LA REVOLUCIÓN REPUBLICANA ARCHIVA EL PROYECTO DE LEY DE COMUNAS

La cuarta legislatura de la Cámara de Diputados pudo trabajar durante un periodo muy breve. El 16 de marzo de 1920 sufrió la incursión de los británicos y suspendió sus actividades para reunirse en un lugar seguro del país. Esta situación extraordinaria dio al gran Atatürk la oportunidad de convocar la Convención de Ankara. 

La agenda legislativa del parlamento otomano, que solo pudo trabajar durante tres meses, es políticamente importante. Por ejemplo, en estas condiciones extraordinarias (1920), el Ministerio del Interior envió una delegación a los países europeos para estudiar las administraciones locales y redactar un informe de reforma. 

En esta delegación también estaba el subsecretario Hamit Bey. La misma persona se convirtió en subsecretario del Ministerio del Interior después de que el gobierno nacional se reuniera en Ankara. En mi opinión, esta es una elección significativa. 

La delegación enviada por el Gobierno de Estambul examinó las administraciones comunales e informó sobre lo que vio. Realizó contactos en Bulgaria, Rumanía, países de Europa Central y Francia. 

Cuando el Proyecto de Ley de Distritos (Nevahi Kanunu Layihası) fue incluido en la agenda de la Asamblea de Ankara y comenzaron las deliberaciones, el subsecretario Hamit Bey defendió el proyecto de ley en nombre del Ministerio del Interior.  

La ley fue discutida durante mucho tiempo tras realizarse varias enmiendas. El Proyecto de Ley de Administración de Distritos y Cantones es el proyecto de ley más debatido durante el período de la Primera Asamblea. Sin embargo, quedó caduco. Este resultado es importante por dos razones: la Gran Asamblea Nacional de Turquía (TBMM) abordó el tema con seriedad y los acalorados debates continuaron hasta el final del período legislativo. Esto es, por supuesto, importante. Pero el segundo punto, tan importante como la duración de la deliberación, es que la ley quedó caduca. Los líderes de la República consideraron que el potencial centrífugo del Proyecto de Ley de Distritos era perjudicial para la revolución.