El problema de las deducciones aplicadas a las participaciones de los municipios en los ingresos fiscales del presupuesto general

Se aplican deducciones a las participaciones de los municipios en los ingresos fiscales del presupuesto general debido a sus deudas públicas (Hacienda, deudas con la Seguridad Social, deudas fiscales, etc.). Con el decreto presidencial n.º 9161 del 27 de noviembre de 2024, se modificaron los "Principios relativos a las deducciones que se realizarán sobre las participaciones asignadas del total de la recaudación de los ingresos fiscales del presupuesto general para cubrir las deudas de las administraciones provinciales especiales y los municipios, así como de las instituciones y entidades jurídicas vinculadas a estas", vigentes desde hace más de 14 años, con fecha del 15 de marzo de 2010 y número 2010/238.

Con esta modificación, se ha implementado la práctica de recaudar las deudas de los municipios y sus instituciones vinculadas, así como de las entidades jurídicas (empresas municipales, filiales) en las que poseen directa o indirectamente, conjunta o separadamente, más de la mitad del capital, mediante deducciones en la fuente de sus participaciones fiscales del presupuesto de la administración central. La puesta en marcha repentina de dicha regulación después de tantos años ha traído consigo importantes debates. Es evidente que los municipios, que ya tienen una carga de deuda significativa, experimentarán problemas de sostenibilidad financiera con esta aplicación.

Por otro lado, las empresas y filiales en las que los municipios y sus instituciones vinculadas poseen más de la mitad del capital son personas jurídicas de derecho privado, distintas de la personalidad jurídica del municipio. Las empresas municipales no son instituciones directamente vinculadas o que formen parte de una integridad orgánica con los municipios, como lo son sus organismos dependientes (İSKİ, BUSKİ, ASKİ, İETT, EGO...). Si las deudas se recaudan a través de las participaciones fiscales del municipio en lugar de a través de las empresas, las funciones y responsabilidades de los funcionarios de dichas empresas serán asumidas por la administración municipal.

En el artículo titulado "Relaciones de servicio y coordinación entre municipios" de la Ley de Municipios Metropolitanos n.º 5216, se establece la disposición: "El municipio metropolitano y sus instituciones vinculadas pueden cubrir las necesidades de efectivo de los demás con la aprobación del alcalde. No se aplica interés en estos préstamos". En los casos en que cualquier inversión concierna a uno o varios de los municipios metropolitanos y sus instituciones vinculadas al mismo tiempo, y se entienda que realizarla de forma centralizada reducirá los costes, el consejo municipal metropolitano puede decidir que una de las instituciones realice la inversión. En este caso, el importe del gasto correspondiente a la parte que afecta a la otra institución se registra como deuda en la cuenta de esa institución y como crédito en la cuenta de la institución inversora". Como se desprende de esta disposición, los municipios metropolitanos y sus instituciones vinculadas pueden prestarse dinero sin intereses para cubrir sus necesidades de efectivo con la aprobación del alcalde. Sin embargo, dicha relación de endeudamiento que abarca al municipio y su institución vinculada no es válida para el municipio y sus filiales.

En caso de que las deudas de las empresas y filiales (especialmente cuando la participación accionaria es inferior al 100%) se paguen mediante deducciones de las participaciones fiscales del presupuesto general de los municipios, esto podría generar problemas tanto legales como en términos de normas contables nacionales e internacionales para los municipios que ya cuentan con una calificación crediticia (rating) de agencias internacionales. Según la Ley de Municipios, los municipios no tienen autoridad para prestar dinero a sus empresas (filiales). Si las deudas de empresas en las que la participación no es del 100% y cuyo capital no pertenece en su totalidad al municipio son pagadas por los municipios independientemente de la participación accionaria, las deudas correspondientes a las partes de otros socios de la empresa también habrán sido pagadas por el municipio.

Con las reformas y regulaciones realizadas recientemente para resolver el problema de escala y garantizar la integridad del servicio en nuestro país, se ha reducido el número de municipios de pueblos pequeños, mientras que se ha ampliado el ámbito de actuación de los municipios metropolitanos, aumentando sus funciones y competencias. Por otro lado, se han eliminado las administraciones provinciales especiales en las metrópolis, los límites de los municipios metropolitanos se han ampliado a los límites provinciales y su número ha aumentado a 30. Mientras que el 94% de nuestra población vive dentro de los límites municipales, la proporción de la población que recibe servicios públicos de los municipios metropolitanos ha aumentado continuamente hasta el 78%, por lo que en nuestro país, cuando se habla de administración local, se piensa en municipios, y cuando se habla de municipios, se piensa en municipios metropolitanos.

En el artículo 127 de la Constitución de la República de Türkiye, las "administraciones locales" se definen como "personas jurídicas públicas formadas por órganos de decisión elegidos por los votantes, cuyos principios de establecimiento se especifican por ley para satisfacer las necesidades locales comunes de la población de la provincia, el municipio o el pueblo...". Se afirma que "a estas administraciones se les proporcionan fuentes de ingresos proporcionales a sus funciones". Sin embargo, a pesar de esta disposición imperativa de nuestra Constitución sobre los ingresos de los municipios, la distribución de recursos que reciben los municipios metropolitanos del presupuesto general es desproporcionada si se consideran sus funciones.

En la Ley de Municipios Metropolitanos n.º 5216 y la Ley de Municipios n.º 5393, se otorga a los municipios autoridad y responsabilidad en una amplia gama de áreas dentro de sus límites: infraestructura urbana como zonificación, agua y alcantarillado, transporte; sistemas de información geográfica y urbana; medio ambiente y salud ambiental, limpieza y residuos sólidos; policía municipal, bomberos, asistencia de emergencia, rescate y ambulancias; tráfico urbano; entierros y cementerios; forestación, parques y áreas verdes; vivienda; cultura y arte, turismo y promoción, juventud y deportes; servicios sociales y asistencia, matrimonios, formación profesional y de habilidades; desde el desarrollo económico y comercial hasta la educación preescolar. En el artículo 59 de la Ley de Municipios n.º 5393, titulado "Ingresos del municipio", la "participación asignada de los ingresos fiscales del presupuesto general" se enumera entre los ingresos municipales.

En el artículo 11 del Reglamento de Presupuesto y Contabilidad de las Administraciones Locales, los "Tipos de ingresos de 1.er nivel" se enumeran como: "Ingresos fiscales, ingresos por empresas y propiedad, donaciones y ayudas recibidas, otros ingresos, ingresos de capital y recaudación de créditos". La participación de los municipios en los ingresos fiscales del presupuesto general se sigue dentro de los Otros Ingresos. Si queremos hacer una clasificación como método para obtener los ingresos de los municipios, podemos clasificar los ingresos derivados de las propias instalaciones y empresas de los municipios como "Ingresos de actividades" y los ingresos relacionados con las participaciones en los ingresos fiscales del presupuesto general como "Participaciones del Ministerio de Hacienda y Finanzas". En general, los municipios mantienen un sistema de gestión presupuestaria y de efectivo basado en las participaciones en los ingresos fiscales del presupuesto general, y aproximadamente el 80% de sus ingresos provienen de estas participaciones, mientras que aproximadamente el 20% está constituido por los ingresos de actividades.

Con la Ley n.º 5779 del 2 de julio de 2008 sobre la asignación de participaciones de los ingresos fiscales del presupuesto general a las administraciones provinciales especiales y municipios, se regularon los principios relativos a las transferencias que se asignarán de los ingresos de la administración central a las administraciones locales. Según el artículo 2 de la ley, se calcula de cuatro formas: municipios metropolitanos, distritos metropolitanos, administraciones de agua y alcantarillado, y otros municipios (provincia, distrito y pueblo), y se distribuye según los procedimientos de los artículos 3 y 5. Sin embargo, no es suficiente que solo ciertos ingresos se transfieran a las unidades de administración local en el sistema de distribución de recursos sin un propósito político y económico específico. Además, es necesario que los ingresos transferidos a las administraciones locales estén al nivel de satisfacer sus necesidades de servicio y que puedan utilizarse con fines políticos de manera que eliminen las diferencias de ingresos y desarrollo entre regiones y ciudades.

En este método, que puede denominarse "sistema de asignación de participaciones", las transferencias/ingresos se distribuyen de dos maneras: una basada en el "lugar" y la otra en el "país". En la base del lugar, una cierta proporción de ciertos impuestos recaudados en el lugar donde se encuentra una unidad de administración local específica se asigna a esa unidad de administración local. En la base del país, una cierta proporción de ciertos impuestos recaudados en todo el país se toma en un fondo de distribución y se distribuye a las unidades de administración local de acuerdo con principios predeterminados.

Teniendo en cuenta los datos de los últimos años, aproximadamente el 80% de la participación total recibida por las metrópolis consiste en los importes tomados de los impuestos recaudados en las provincias (participación del municipio metropolitano - participaciones de hacienda), y el 20% de los importes tomados de las participaciones de los municipios de distrito (participación del distrito metropolitano - participación del Banco de Provincias).

El 6% de la recaudación fiscal en las metrópolis se asigna como participación del municipio metropolitano. El 60% de esta participación se transfiere directamente al municipio metropolitano de la provincia donde se recauda, y el 40% restante, después de ser acumulado en un fondo, se distribuye a los 30 municipios metropolitanos, el 70% según la población y el 30% según la superficie. Además, el 90% del 30% de la participación del 4,5% asignada a los municipios de distrito de los ingresos fiscales del presupuesto general se distribuye a los municipios metropolitanos según la población, y el 10% según la superficie.

Además, el hecho de que una media del 80% de los ingresos de los municipios metropolitanos dependa del gobierno central y el 20% de sus propias actividades puede tener resultados tanto ventajosos como desventajosos ante los acreedores, inversores y agencias de calificación crediticia. La ventaja es que es sostenible (ingresos regulares cada mes), y la desventaja es la dependencia económica excesiva del gobierno central. En otras palabras, en períodos de contracción económica, los ingresos fiscales disminuyen y, en consecuencia, las participaciones que los municipios reciben del gobierno central también disminuyen.

Las administraciones locales, que tienen como objetivo crear una gestión municipal sostenible y que se han convertido en un factor que afecta directamente la calidad de vida de más de tres cuartas partes de la población del país, tienen una estructura financiera altamente dependiente de las participaciones fiscales provenientes del gobierno central. Sin embargo, la injusticia en la distribución de las participaciones fiscales provenientes del gobierno central afecta negativamente la producción de servicios en igualdad de condiciones entre los municipios metropolitanos que tienen las mismas funciones, competencias y responsabilidades, así como la competitividad de las ciudades. No existe una justificación objetiva y legítima de por qué algunos municipios reciben una participación baja y otros una alta.

Es necesario reducir las tasas de deducción aplicadas a las participaciones fiscales de los municipios

En el artículo 7, titulado "Realización de deducciones", de la Ley n.º 5779 sobre la asignación de participaciones de los ingresos fiscales del presupuesto general a las administraciones provinciales especiales y municipios, se establece: "Las deudas con el Estado de las administraciones provinciales especiales y los municipios, así como de las instituciones y entidades jurídicas vinculadas a estas, seguidas de acuerdo con las disposiciones de la Ley n.º 6183 sobre el procedimiento de recaudación de créditos públicos de fecha 21/7/1953, ... y sus deudas con las instituciones dentro del alcance de estos artículos que hayan vencido al 31/12/2006 y para las cuales no se haya llegado a un acuerdo, se pagarán a las instituciones acreedoras mediante deducciones realizadas por el Ministerio de Hacienda o el Banco de Provincias, según corresponda, a petición de las instituciones acreedoras, del importe que se asignará mensualmente en nombre de estas administraciones sobre el total de la recaudación de los ingresos fiscales del presupuesto general".

En el artículo 2 del Decreto Presidencial publicado en el Boletín Oficial del 21 de enero de 2021, se establece: "Para el total de las deudas dentro del alcance de los apartados (ç), (d), (e) y (f) del primer párrafo del artículo 4, se realiza una deducción adicional del 10% para las instituciones a las que se les aplica una deducción del 40% según el primer párrafo de este artículo, y una deducción adicional del 25% para las instituciones a las que se les aplica una deducción del 25% según el primer párrafo de este artículo, para ser compensadas con los importes de las cuotas mensuales de las participaciones que se asignarán sobre el total de la recaudación de los ingresos fiscales del presupuesto general de las instituciones".

Como se puede observar, la tasa de deducción que se puede aplicar a la participación en los ingresos fiscales del presupuesto general para cubrir las deudas de los municipios alcanza el 50%. Con la modificación realizada por ley, la capacidad de los municipios para trabajar, prestar servicios y realizar inversiones puede aumentarse reduciendo las tasas de deducción a un nivel razonable, por ejemplo, del 50% al 25%.

Los municipios no tienen autoridad para prestar dinero a sus empresas (filiales). En caso de que las deudas de las empresas y filiales se paguen mediante deducciones de las participaciones fiscales del presupuesto general de los municipios, esto causará conflictos tanto legales como en términos de normas contables nacionales e internacionales, y creará un problema de sostenibilidad financiera en los municipios que ya tienen una carga de deuda significativa. Considerando que las instituciones de la administración central y la administración local no son sustitutos sino complementarios en la prestación del servicio público, en lugar de imponer restricciones mediante regulaciones, es necesario garantizar una fuerte cooperación y coordinación entre ellas en beneficio de la sociedad y en interés de nuestro país.