El problema de la autonomía fiscal local en Turquía y las profundas diferencias con Europa: impuestos débiles, participaciones injustas y una reforma necesaria

Los gobiernos locales, en la administración pública contemporánea, no son solo instituciones que prestan servicios; son actores clave del desarrollo económico, la igualdad regional y la transparencia democrática. Sin embargo, para que estos actores sean eficaces, dependen de tener una estructura fiscal sólida y sostenible. En Turquía, la capacidad fiscal de los gobiernos locales es cada vez más insuficiente frente a las crecientes necesidades de unas ciudades que crecen rápidamente. El hecho de que los ingresos de los municipios dependan en gran medida de las participaciones del presupuesto central y que los ingresos fiscales locales se mantengan muy por debajo de los promedios de la OCDE y Europa limita la capacidad de los gobiernos locales para invertir, planificar a largo plazo y prestar servicios.

Por el contrario, los países europeos han construido un modelo de gobierno local mucho más resistente con amplias competencias fiscales, fuentes de ingresos diversificadas y altos niveles de autonomía fiscal. Las comparaciones realizadas con datos de la OCDE, Eurostat y el Banco Mundial revelan que la estructura fiscal local en Turquía presenta graves problemas no solo en términos de nivel de ingresos, sino también en cuanto a elementos estructurales; y demuestran que una arquitectura fiscal justa y sostenible, sensible a las necesidades reales de las ciudades, es un área de reforma que ya no puede posponerse.

MARCO ESTRUCTURAL DE LOS INGRESOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN TURQUÍA

La estructura de ingresos de los gobiernos locales en Turquía ha dependido durante mucho tiempo principalmente de la administración central. Los municipios financian la mayor parte de sus ingresos con las participaciones transferidas del presupuesto general; la proporción de impuestos y otros ingresos propios sigue siendo muy limitada. Según los datos del Tribunal de Cuentas (Sayıştay), en el período 2006–2024, la proporción de los ingresos fiscales locales en el total se mantuvo solo en el rango del 10–12%.

El hecho de que los rubros impositivos recaudados directamente por los gobiernos locales sean reducidos hace que este panorama sea aún más evidente. Aparte del impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto de limpieza ambiental y los impuestos sobre anuncios y publicidad, los municipios no cuentan con una herramienta fiscal local potente. Los principales ingresos fiscales de Turquía, como el impuesto sobre la renta, el impuesto de sociedades, el impuesto especial sobre el consumo (ÖTV) y el IVA, son recaudados íntegramente por la administración central. Por lo tanto, la base impositiva no es local, sino que está configurada en gran medida por el centro.

Los datos de las Estadísticas de Ingresos de la OCDE de 2023 ponen de manifiesto esta diferencia de forma llamativa. Aunque la relación impuestos/PIB de Turquía aumentó al 23,5% en 2023, esta cifra está muy por detrás del promedio de la OCDE del 33,9% y del promedio de la UE de aproximadamente el 40%. En comparación con los países europeos, el panorama es aún más claro: Francia con un 43,8%; Dinamarca con un 43,4%; Finlandia con un 42,4%; Italia con un 42,8%; y Alemania con un 38,1% poseen tanto una mayor capacidad fiscal como un reparto centro-local más equilibrado.

Estos datos señalan tres puntos fundamentales.

En primer lugar, la carga fiscal total de Turquía está significativamente por debajo de la de la OCDE y la UE. Sin embargo, existe una injusticia en la distribución de los impuestos. La estructura fiscal se basa principalmente en impuestos indirectos. En los últimos años, mientras que aproximadamente dos tercios de los ingresos fiscales provienen de impuestos sobre el gasto, como el ÖTV y el IVA, la proporción de impuestos directos sobre la renta y el patrimonio ha sido limitada.

En segundo lugar, el aumento de los impuestos en Turquía se produce en gran medida a nivel nacional; mientras que los ingresos del presupuesto central aumentan rápidamente, los ingresos de los gobiernos locales no crecen en la misma medida.

En tercer lugar, aunque la tasa impositiva sobre el PIB en Europa es alta, una parte importante se comparte con los gobiernos locales, y se otorga a estos gobiernos cierta autoridad para establecer impuestos. En Turquía, en cambio, la mayor parte de los ingresos fiscales se recauda a nivel central; la participación de los gobiernos locales sigue siendo baja.

Según el informe de la OCDE, Turquía aumentó su relación impuestos/PIB del 20,9% en 2022 al 23,5% en 2023. Sin embargo, la fuente del aumento fue el incremento en los impuestos sobre bienes y servicios y las contribuciones a la seguridad social, y no creó una nueva área de ingresos para los gobiernos locales. Por lo tanto, el aumento de la carga fiscal no se reflejó en la capacidad financiera de los municipios.

Esta perspectiva muestra que el poder de los gobiernos locales para tomar sus propias decisiones económicas y generar recursos está estructuralmente limitado. Mientras la economía fiscal crece, la economía fiscal local no crece en la misma proporción; esto hace que los municipios sean vulnerables en términos de financiación de inversiones. Como resultado, en Turquía, los gobiernos locales están condenados a una estructura dependiente de las posibilidades del presupuesto central en muchas áreas, desde inversiones en infraestructura hasta servicios sociales, y desde la planificación urbana a largo plazo hasta la estabilidad financiera.

FUNCIONAMIENTO Y PROBLEMAS DE LAS PARTICIPACIONES ASIGNADAS POR LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

Aunque el artículo 127 de la Constitución de 1982 prevé la provisión de fuentes de ingresos proporcionales a sus funciones para las administraciones locales, el sistema actual no cumple plenamente con este principio. Los municipios cubren la mayor parte de sus ingresos con las participaciones que reciben del presupuesto general; la gestión presupuestaria y de efectivo se lleva a cabo en gran medida dependiendo de estas transferencias. Hoy en día, aproximadamente el 80% de los ingresos totales en los municipios metropolitanos y alrededor del 70% en otros municipios provienen de las participaciones transferidas por la administración central.

La Ley N.º 5779 determina los principios de las participaciones que se asignarán a los gobiernos locales de los ingresos fiscales de la administración central. El criterio más determinante del sistema, que se basa en cuatro grupos de participación diferentes (municipios metropolitanos, municipios de distrito metropolitanos, administraciones de agua y alcantarillado, y otros municipios), es la población. En los municipios de distrito metropolitanos, casi la totalidad de las participaciones se calculan en función de la población; no se tienen en cuenta los costes de los servicios, la presión migratoria, las diferencias socioeconómicas o las condiciones geográficas. Por esta razón, los municipios con una carga financiera elevada y aquellos con costes de servicio más bajos pueden recibir el mismo nivel de participación.

En este método, que podría denominarse "sistema de asignación de participaciones", las transferencias/ingresos se distribuyen de dos maneras: una basada en el "principio de lugar" y la otra en el "principio de país". En el principio de lugar, una determinada proporción de ciertos impuestos recaudados en el lugar donde se encuentra una unidad de gobierno local se asigna a esa unidad. En el principio de país, una determinada proporción de ciertos impuestos recaudados en todo el país se toma en un fondo de distribución y se distribuye a las unidades de gobierno local de acuerdo con principios predeterminados.

Aunque existen criterios como el número de pueblos o la superficie en las administraciones provinciales especiales, su peso es bajo, por lo que no crean una diferencia significativa en la distribución. Esto demuestra que el sistema de participaciones en Turquía funciona con una estructura que no tiene en cuenta las necesidades reales o las diferencias de costes de las ciudades, lo que profundiza la desigualdad.

Otro elemento importante del sistema son las deducciones por deuda. El artículo 7 de la Ley N.º 5779 permite realizar deducciones de las participaciones de los municipios por sus deudas con diversas instituciones públicas. Especialmente para los municipios financieramente débiles, estas deducciones reducen gravemente el presupuesto disponible y debilitan la capacidad de prestar servicios. De este modo, el margen de maniobra de los gobiernos locales, que ya dependen de los recursos centrales, se limita aún más.

Como resultado, los municipios en Turquía se han convertido en instituciones que "reciben una participación fiscal, no que establecen impuestos". Esta estructura debilita la autonomía fiscal y deja a los gobiernos locales vulnerables a las fluctuaciones económicas. Dado que una contracción en el presupuesto central o una disminución en los ingresos fiscales significa directamente una reducción en los ingresos de los municipios, resulta difícil hablar de la existencia de un mecanismo de financiación sostenible a nivel local.

NIVEL DE AUTONOMÍA FISCAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES

La autonomía fiscal está directamente relacionada con el grado en que los gobiernos locales pueden utilizar su poder para recaudar impuestos y determinar sus propias fuentes de ingresos. En todo el mundo destacan tres modelos principales: amplia autonomía fiscal, autonomía fiscal limitada y dependencia central.

En los países que aplican una amplia autonomía fiscal, los gobiernos locales tienen la autoridad para determinar el objeto, la base imponible, la tasa y otros elementos del impuesto. Este modelo permite a los gobiernos locales tanto generar sus propios recursos como realizar ajustes fiscales según las necesidades locales.

La autonomía fiscal limitada es un sistema en el que la autoridad para establecer impuestos permanece en el centro, pero la autoridad para la determinación, liquidación o recaudación de ciertos impuestos se transfiere a los gobiernos locales. Los gobiernos locales tienen un margen de maniobra fiscal limitado en este modelo.

En la dependencia central, todo el proceso de imposición es llevado a cabo por el estado central; los gobiernos locales solo reciben participaciones de acuerdo con los criterios establecidos. La arquitectura fiscal actual de Turquía tiene un carácter muy cercano a este modelo.

Hoy en día, la dependencia de los municipios de los ingresos fiscales centrales en Turquía es bastante alta. Aproximadamente el 80% de los ingresos totales en los municipios metropolitanos y alrededor del 70% en los municipios de distrito provienen de las participaciones del presupuesto central. Estas tasas muestran que la capacidad de los gobiernos locales para actuar independientemente del centro en términos financieros es extremadamente limitada.

Aunque esta dependencia tiene algunas ventajas (como ingresos garantizados), conlleva graves riesgos en términos de sostenibilidad fiscal. Las fluctuaciones en la economía turca, las caídas en los ingresos fiscales y los ajustes del presupuesto central afectan directamente a los ingresos de los municipios, reduciendo la capacidad de servicio local. Además, los municipios que dependen de ingresos garantizados pueden no estar lo suficientemente dispuestos a realizar esfuerzos para aumentar los ingresos propios; esta es una de las razones por las que la capacidad fiscal local no se ha desarrollado durante años.

En conclusión, el nivel de autonomía fiscal de los gobiernos locales en Turquía es bastante bajo. El hecho de que la estructura de ingresos esté determinada en gran medida por el centro hace que los municipios sean vulnerables a las fragilidades económicas y limita su capacidad para tomar iniciativas en las políticas de desarrollo local.

LIMITACIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL LOCAL EN TURQUÍA

La razón principal por la que la capacidad fiscal local no ha podido desarrollarse durante años en Turquía es la estructura centralizada del sistema fiscal. El hecho de que los gobiernos locales no tengan competencias básicas como establecer impuestos, determinar bases imponibles y ajustar tasas, condena a los municipios a una base impositiva estrecha, obsoleta y que, a menudo, no refleja la realidad económica.

Esta limitación se agrupa bajo varios epígrafes:

• Régimen fiscal centralista: En Turquía, todos los principales rubros impositivos como el impuesto sobre la renta, el IVA, el ÖTV y el impuesto de sociedades son recaudados por la administración central. A los gobiernos locales solo se les han dejado áreas limitadas como el impuesto sobre bienes inmuebles, el impuesto de limpieza ambiental y el impuesto sobre anuncios y publicidad. Esta estructura impide la expansión de los recursos financieros locales.

• Bases imponibles bajas y no actualizadas: El hecho de que las bases imponibles del impuesto sobre bienes inmuebles no reflejen los valores reales de mercado provoca que los municipios no reciban una participación suficiente de los ingresos fiscales locales más importantes. El hecho de que el sistema de valoración de bienes inmuebles no se haya actualizado crea graves pérdidas de ingresos, especialmente en las grandes ciudades.

• Debilidad de la capacidad de recaudación: La capacidad administrativa es insuficiente en muchos municipios. Las deficiencias en la infraestructura digital, los problemas de actualización de datos y las limitaciones de personal mantienen las tasas de recaudación en niveles bajos.

• Problemas de informalidad e inventario de propiedad: El hecho de que la información sobre el registro de la propiedad, las direcciones y los usuarios no se mantenga actualizada; y que un gran número de bienes inmuebles estén fuera de registro o registrados de forma incompleta, reduce significativamente la base impositiva.

• Ausencia de herramientas fiscales de nueva generación: Dado que las herramientas modernas de economía urbana como el impuesto de alojamiento, el impuesto sobre segundas residencias o el impuesto sobre la densidad turística no se han localizado, especialmente las ciudades metropolitanas no pueden aprovechar una importante oportunidad de ingresos.

Cuando estos elementos se combinan, provocan que los ingresos fiscales locales en Turquía sigan siendo estructuralmente bajos; el potencial de crecimiento de la economía local está limitado por la estructura fiscal centralista. Como resultado, los municipios no pueden diversificar sus ingresos a pesar de los crecientes costes y la creciente población urbana; esto enfrenta a los gobiernos locales a una insuficiencia financiera crónica.

AUTORIDAD FISCAL Y ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN EUROPA

En los países europeos, los gobiernos locales tienen un margen de maniobra financiera mucho más amplio en comparación con Turquía. En la mayoría de los países, los gobiernos locales pueden gestionar tanto la base impositiva como determinar las tasas impositivas adecuadas a las condiciones económicas locales. Esta situación hace que la estructura de ingresos locales sea sólida y diversificada; lo que permite a las ciudades generar recursos según sus propias dinámicas económicas.

La herramienta fiscal local más común en Europa es el impuesto sobre bienes inmuebles, y en muchos países los municipios pueden determinar las tasas de este impuesto de forma independiente. Sin embargo, la diferencia más importante de Europa es la aplicación del impuesto sobre la renta personal a nivel local, especialmente en los países escandinavos. Mientras que en Dinamarca los municipios determinan directamente sus propias tasas de impuesto sobre la renta, en Suecia la proporción del impuesto local sobre la renta en el total alcanza el 60%. Esto proporciona a los gobiernos locales una base de ingresos sólida, predecible y sostenible.

Según los datos de la OCDE, en toda Europa, el 32% de los ingresos de los gobiernos locales en promedio consiste en impuestos recaudados directamente. La proporción de las transferencias varía entre el 30 y el 40%, y el resto consiste en tasas de usuario, ingresos por alquiler y otros ingresos propios. En Turquía, existe un panorama exactamente opuesto: como mencioné anteriormente, la dependencia de las transferencias aumenta al 70–80% en los municipios metropolitanos y al 60–70% en los municipios de distrito; la tasa de impuestos locales se mantiene solo en el nivel del 10–12%.

Otro elemento llamativo de la diversidad financiera en Europa es el impuesto de alojamiento. El impuesto de alojamiento, que se aplica desde hace muchos años en ciudades turísticas como Ámsterdam, París, Berlín, Roma y Barcelona, proporciona una fuente importante para la protección de áreas históricas y culturales, el desarrollo del transporte público, la gestión de la presión turística y la financiación de los servicios de limpieza y seguridad. A pesar de esto, no existe un impuesto de alojamiento a nivel local en ciudades como Estambul, Antalya y Muğla, donde el turismo es más intenso en Turquía; esto provoca que las ciudades que acogen a millones de turistas pierdan una importante oportunidad de ingresos.

El impuesto sobre segundas residencias, que se aplica en muchas ciudades de Alemania, es también uno de los ejemplos de la diversidad de herramientas financieras en Europa. Este impuesto tiene como objetivo que las personas que poseen más de una vivienda contribuyan de manera justa a los costes de la infraestructura y los servicios locales.

La diferencia en Europa no solo se observa en la diversidad de ingresos, sino también en los mecanismos de gestión financiera y transparencia. La relación ingresos-gastos se puede seguir de forma más directa, y el ciudadano puede seguir más de cerca el desempeño financiero de los gobiernos locales. Esto fortalece la disciplina fiscal y la rendición de cuentas, al tiempo que aumenta la responsabilidad de generar ingresos.

En resumen, en Europa, los gobiernos locales tienen una estructura financieramente mucho más resistente gracias a sus amplias competencias fiscales, un sólido sistema de impuestos sobre bienes inmuebles, impuestos locales sobre la renta y herramientas modernas de economía urbana. La limitada autoridad fiscal y la alta dependencia de las transferencias en Turquía dificultan que los gobiernos locales desarrollen sus propias capacidades financieras.

RESUMEN ANALÍTICO DE LA COMPARACIÓN TURQUÍA–EUROPA

La diferencia de autonomía fiscal entre Turquía y los países europeos se manifiesta claramente tanto en la estructura de ingresos como en las áreas de autoridad fiscal. Mientras que en Turquía la mayor parte de los ingresos de los gobiernos locales depende de las participaciones determinadas por la administración central; en Europa, los gobiernos locales tienen una base impositiva mucho más amplia y la posibilidad de crear sus propios recursos.

En Turquía, aproximadamente el 70–80% de los ingresos de los municipios metropolitanos y el 60–70% en los municipios de distrito consisten en transferencias centrales. Por el contrario, en Europa, la dependencia de las transferencias suele estar en el rango del 30–40%. La diferencia es aún más llamativa en términos de ingresos fiscales locales: mientras que la tasa de impuestos locales en Turquía es del 10–12%, el promedio europeo es del 32%. En los países escandinavos, esta tasa llega hasta la banda del 50–60%; en muchos países, el impuesto sobre bienes inmuebles y el impuesto local sobre la renta se encuentran entre las principales herramientas financieras de los gobiernos locales.

La aplicación generalizada en Europa de herramientas modernas de economía urbana como el impuesto de alojamiento, el impuesto sobre segundas residencias y el impuesto flexible sobre bienes inmuebles aumenta la diversidad de ingresos de los gobiernos locales y fortalece su resistencia financiera. En Turquía, el hecho de que este tipo de herramientas no se utilicen a nivel local provoca que, especialmente las ciudades metropolitanas, no puedan beneficiarse de una importante oportunidad de ingresos.

También existe una diferencia de enfoque seria en el sistema de distribución de participaciones. Mientras que en Turquía las participaciones se determinan en gran medida según la población, no se tienen en cuenta parámetros como el coste del servicio, el desarrollo socioeconómico, la presión migratoria y las dificultades geográficas. En Europa, los mecanismos de igualación fiscal están más desarrollados y son comunes los modelos que tienen como objetivo equilibrar las diferencias estructurales entre las ciudades.

Los siguientes indicadores resumen las diferencias fundamentales entre los dos sistemas:

Estos indicadores revelan claramente que la arquitectura fiscal local de Turquía está significativamente alejada de las estructuras fiscales localizadas de Europa. El hecho de que la mayor parte de los impuestos se recaude en el centro en Turquía limita la autonomía fiscal de los gobiernos locales; a diferencia de la estructura fiscal multicapa, flexible y sensible a las necesidades locales en Europa, surge un modelo más rígido y centralista.

CONCLUSIÓN: Una arquitectura fiscal local sólida es esencial para ciudades fuertes

Los gobiernos locales de Turquía operan hoy en día sobre una base financiera cada vez más débil frente a las necesidades de las ciudades en crecimiento, debido a su alta dependencia del presupuesto central y su limitada diversidad de ingresos. La participación de los impuestos locales, que se queda atrás de los promedios de la OCDE y Europa, el sistema de impuestos sobre bienes inmuebles obsoleto y la distribución injusta de participaciones basada en la población reducen la capacidad financiera de los municipios día a día. Sin embargo, las ciudades europeas pueden proteger su autonomía fiscal y hacer crecer sus ciudades de manera sostenible con herramientas como una sólida estructura de impuestos sobre bienes inmuebles, impuestos locales sobre la renta e impuestos de alojamiento.

Lo que se necesita para que las ciudades de Turquía alcancen una estructura más resistente, competitiva y sostenible es ahora evidente: una reforma fiscal local integral que transforme el sistema de participaciones en una estructura justa que tenga en cuenta las diferencias de costes y desarrollo, amplíe la base impositiva local y dote a los municipios de herramientas modernas de economía urbana. Esta transformación, que reduce la dependencia central y localiza la capacidad de generar recursos, no solo fortalecerá el presupuesto de los municipios; también creará una ganancia estratégica en términos de competitividad económica, justicia regional y estándares democráticos de Turquía.

En resumen, las ciudades fuertes solo pueden construirse sobre una arquitectura fiscal local sólida. Esto es exactamente lo que dará forma al futuro de Turquía: no municipios con autoridad reducida y recursos limitados, sino gobiernos locales que puedan gestionar su propia base de ingresos, que sean responsables y financieramente independientes.

El verdadero desarrollo solo comienza a nivel local; por esta razón, lo que Turquía necesita no son municipios con autoridad limitada, sino un sistema de gobierno local financieramente independiente y más fuerte.