De la diplomacia de cañoneros a las sanciones

A lo largo de la historia, el poder naval ha sido una de las herramientas más eficaces no solo para ganar guerras, sino también para lograr resultados políticos sin necesidad de combatir. Desde la era de la navegación a vela hasta la era del vapor, y desde los acorazados hasta los portaaviones, las grandes armadas han podido cambiar las decisiones de las capitales sin necesidad de utilizar su potencia de fuego cuando ha sido necesario. La frase atribuida al republicano inglés Oliver Cromwell, "un buque de guerra es el mejor embajador", expresa este concepto de forma extremadamente sencilla. Esta idea alcanzaría su apogeo en la tradición del poder naval británico después de Nelson, convirtiéndose en uno de los instrumentos fundamentales de la política exterior del sistema imperial del siglo XIX. En el siglo XX, Estados Unidos adoptó el mismo método a escala global. La diplomacia de cañoneros es el uso del poder naval como herramienta de diplomacia coercitiva en un entorno de crisis. En la diplomacia de cañoneros, la intención de utilizar la potencia de fuego es clara. A lo largo de la historia, la diplomacia de cañoneros ha sido el instrumento de política exterior y de seguridad más flexible de los Estados.

Gracias a su flexibilidad, capacidad de operación prolongada, potencia de fuego sostenible, autosuficiencia, movilidad, libertad de uso de alta mar y la ausencia de restricciones como la necesidad de permisos de tránsito a través de países terrestres o aéreos para llegar a zonas de crisis, las armadas son las fuerzas que pueden utilizarse de la manera más eficaz y flexible desde el inicio de una crisis.

No se requiere permiso para el despliegue y tránsito en los mares. Se puede navegar a través de aguas territoriales extranjeras, estrechos y canales mediante el paso inocente y el paso en tránsito. Los elementos navales pueden generar un profundo impacto psicológico en la opinión pública y en los gobiernos al aparecer desde más allá del horizonte con su aspecto imponente. Una vez que alcanzan sus objetivos, pueden retirarse repentinamente detrás de la línea del horizonte y desaparecer de la vista del público. Sin embargo, incluso su presencia más allá del horizonte puede afectar la psicología de la población y de los gobiernos en cualquier momento.

La diplomacia de cañoneros, formada por la presencia material y abstracta de un buque de guerra, implica el uso limitado de las fuerzas navales o la amenaza de su uso, excluyendo los tiempos de guerra, con el fin de resolver un problema internacional o interno a favor de nuestro propio Estado o para retrasar los daños materiales o morales que puedan surgir debido a dicho problema.

El nombre que estableció la teoría moderna de este método fue el diplomático y estratega naval británico Sir James Cable. En su obra Gunboat Diplomacy: Political Applications of Limited Naval Force, publicada en 1971, Cable definió la diplomacia de cañoneros como la obtención de una ventaja o la prevención de una pérdida en una disputa internacional mediante el uso o la amenaza de uso de fuerza naval limitada sin llegar al nivel de guerra. Para Cable, la cuestión no era necesariamente abrir fuego. El verdadero asunto era que el buque de guerra se convertía en un representante visible y móvil de la voluntad política.

Según Cable, el poder naval podía utilizarse para crear un hecho consumado o eliminar uno existente; para obligar a la otra parte a cambiar su comportamiento o política; para crear opciones durante una crisis en escalada y así ganar tiempo y mantener fuerzas listas en la región para intervenir en los acontecimientos; y, finalmente, para demostrar la determinación y la intención política a través de la presencia de buques de guerra. El resumen de todo ello era coaccionar sin luchar.

La coacción desde el mar en la era de los imperios

El siglo XIX está lleno de ejemplos clásicos de diplomacia de cañoneros. La crisis de Don Pacifico de 1850 comenzó cuando Gran Bretaña utilizó su armada para bloquear el Pireo después de que Grecia no cumpliera con la demanda de indemnización de Don Pacifico, un empresario judío súbdito británico cuya casa en Atenas fue saqueada por una turba fanática ortodoxa griega. El primer ministro Lord Palmerston defendió el concepto de "Civis Romanus sum", según el cual el ciudadano británico sería protegido por el poder británico en cualquier parte del mundo. A pesar de las objeciones de Francia y Rusia, obligó a Grecia a dar marcha atrás. La crisis fue un ejemplo clásico de diplomacia de cañoneros en el que la superioridad naval británica se transformó en presión económica y resultado diplomático sin declarar la guerra.

Otro ejemplo es cuando el almirante estadounidense Matthew Perry obligó a la aislacionista Japón a abrir sus puertas al comercio con Estados Unidos en 1853-1854 con su flota de "Barcos Negros (Black Ships)". En 1902, el bloqueo naval iniciado por Gran Bretaña, Alemania e Italia contra Venezuela, que no pagaba sus deudas externas, y el cierre de sus puertos mediante la incautación de buques de guerra, lo que aseguró el pago de las deudas, se convirtió en uno de los ejemplos clásicos de "diplomacia de cañoneros" donde el poder naval se utilizó para el cobro de deudas y la presión política. Al Estado objetivo se le presentaba esencialmente la opción de aceptar la demanda política o asumir las consecuencias que el poder naval superior frente a sus costas podría generar.

El elemento fundamental que hacía funcionar este sistema era la asimetría militar entre la gran potencia y el Estado objetivo. La mayoría de los Estados costeros no tenían una armada para responder en alta mar, sistemas de defensa costera de largo alcance, misiles guiados de precisión, vehículos aéreos no tripulados, submarinos o capacidades avanzadas de minado. Por lo tanto, el buque de guerra no era solo una plataforma militar, sino un representante armado y visible de la voluntad política.

La Guerra Fría y la diplomacia de portaaviones

Después de la Segunda Guerra Mundial, la diplomacia de cañoneros cambió de forma. Mientras que la aparición de las armas nucleares hacía extremadamente peligroso que las grandes potencias lucharan directamente, las crisis, las guerras por delegación y los conflictos limitados continuaron en las regiones periféricas. Precisamente en este entorno, las armadas se convirtieron en herramientas extremadamente útiles para la presión política y la demostración de fuerza a través de la potencia de fuego convencional. El envío de un grupo de ataque de portaaviones (CSG) a una zona de crisis, el acercamiento de una flota anfibia a la costa o el despliegue de submarinos nucleares en la región conllevaban un mensaje político por sí mismos.

Las crisis del Estrecho de Taiwán de la década de 1950, la crisis del Líbano de 1958, la aplicación de la cuarentena naval durante la Crisis de los Misiles de Cuba de 1962, el envío del grupo de trabajo del USS Enterprise al Golfo de Bengala durante la guerra indo-pakistaní de 1971 y el envío de dos grupos de portaaviones estadounidenses a la región durante la crisis del Estrecho de Taiwán de 1995-1996 fueron diferentes ejemplos de esta tradición. Incluso en las guerras por delegación de la Guerra Fría, la diplomacia de cañoneros siguió viva.

Turquía y Chipre en 1974

La Operación de Paz en Chipre de 1974 de Turquía es también uno de los ejemplos importantes de cómo el poder naval produce resultados políticos. Aquí es necesario trazar correctamente el límite en la definición de Cable. Después de que la operación pasara a la fase de desembarco y combate, el evento superó la diplomacia de cañoneros en el sentido clásico y se convirtió en una operación militar directa. Sin embargo, el despliegue de las fuerzas navales antes de la operación, la formación de la fuerza de desembarco y la presencia de la Armada turca alrededor de la isla coinciden en gran medida con la lógica de utilizar la fuerza naval limitada como indicador de presión política y determinación, tal como describió Cable. De hecho, Cable, al discutir más tarde la intervención en Chipre de 1974 junto con el ejemplo de las Malvinas, debatió el efecto de la fuerza naval limitada sobre los mecanismos de decisión política. La verdad fundamental que revela el ejemplo de Chipre para Turquía es que el poder naval puede utilizarse no solo para luchar en el mar, sino también para cambiar el resultado político en tierra.

El período unipolar y el otoño dorado de la diplomacia de cañoneros

El período unipolar que surgió con la disolución de la Unión Soviética abrió un campo nuevo y muy poderoso para la diplomacia de cañoneros. Ya no había una Armada Soviética equivalente a escala global frente a los portaaviones estadounidenses. Desde el Adriático hasta el Golfo Pérsico, y desde el Mediterráneo hasta el Océano Índico, el poder naval estadounidense tenía una libertad de movimiento extremadamente amplia. El acercamiento de un grupo de ataque de portaaviones a las costas de un Estado era un acontecimiento político en sí mismo. Porque el portaaviones no solo transportaba aviones de combate, sino también la voluntad política estadounidense. Sin embargo, este período no duró para siempre.

El armamento de las costas y el fin de la era de la aproximación sin castigo

Una de las transformaciones militares más importantes del siglo XXI es el armamento de las costas más que de los buques de guerra. Los misiles antibuque de largo alcance, los misiles balísticos y de crucero, los submarinos diésel-eléctricos silenciosos, las minas marinas, los vehículos aéreos no tripulados, los drones kamikaze, los vehículos marinos no tripulados, los sistemas de reconocimiento por satélite y las capacidades de detección, seguimiento e iluminación de objetivos centradas en la red dieron a los Estados costeros, que antes eran extremadamente débiles, la posibilidad de amenazar las costosas plataformas de las grandes potencias.

De este modo, la asimetría de costes del conflicto armado y la guerra comenzó a invertirse. Un buque de guerra de miles de millones de dólares ahora podía ser amenazado por un misil o un UAV cientos, incluso miles de veces más barato. Como resultado, el privilegio de poder acercarse sin castigo, que formaba la base psicológica de la diplomacia de cañoneros, comenzó a erosionarse.

Las capacidades de denegación de área y acceso (AD/A2) aplicadas por Irán en el Golfo Pérsico y el Mar Arábigo, y por los hutíes en el Mar Rojo, son algunos de los ejemplos más llamativos de esto en la actualidad. En la geografía de Ormuz y sus alrededores, la estructura de fuerza distribuida compuesta por misiles costeros, UAV, minas y pequeñas lanchas rápidas ha restringido la libertad de movimiento de las grandes plataformas de superficie. La guerra entre Rusia y Ucrania en el Mar Negro ha creado resultados similares. Ucrania, que no posee una armada clásica poderosa, ha podido limitar significativamente la libertad de movimiento de la Flota rusa del Mar Negro con misiles costeros, vehículos marinos no tripulados y sistemas de UAV de largo alcance. Por lo tanto, en el campo de batalla costero del siglo XXI, dominar el mar y poder acercarse a la costa sin coste ya no significan lo mismo.

Las sanciones se unieron a la cañonera

Con el aumento del coste operativo de la coacción mediante la diplomacia de cañoneros desde el mar en el sentido clásico, surgió otro mecanismo de coacción. Este sistema, que también podríamos llamar diplomacia de sanciones, es muy diferente del anterior. Mientras que antes se enviaba un buque de guerra frente al puerto del Estado objetivo, hoy en día el petrolero que transporta el petróleo del Estado puede ser marcado bajo el nombre de "flota en la sombra" sin autorización de la ONU, puede ser dejado sin seguro, puede ser excluido del sistema financiero, se le puede prohibir la entrada a los puertos, se le puede impedir recibir servicios de sociedades de clasificación, y sus empresas y buques pueden ser incluidos en listas de sanciones. De este modo, algunas funciones del bloqueo naval físico se llevan a cabo cada vez más mediante herramientas de bloqueo financiero y legal.

El sistema de sanciones creado contra Rusia e Irán es el mayor laboratorio de esto en la actualidad. Cientos de buques han sido incluidos en las listas de sanciones de los Estados occidentales con el pretexto de que transportan petróleo ruso. En respuesta, Rusia y los actores que comercian con ella han creado un gran sistema de transporte marítimo bajo el nombre de flota en la sombra utilizando seguros, banderas, empresas y mecanismos de pago alternativos. Así, la lucha de sanciones, que inicialmente se llevó a cabo en el ámbito financiero y legal, ha comenzado a trasladarse de nuevo al ámbito físico del mar.

De la sanción a la intervención física

El año 2026 constituyó un umbral importante en términos de que las sanciones económicas unilaterales se convirtieran gradualmente en coacción física en los mares. Durante las guerras de Ucrania e Irán, los buques mercantes incluidos en las listas de sanciones de Estados Unidos, el Reino Unido y algunos Estados europeos no solo se enfrentaron a restricciones portuarias, de seguros y de financiación, sino que también se pusieron sobre la mesa operaciones de detención, inspección y abordaje con el apoyo de buques de guerra y helicópteros militares. Especialmente los buques que se afirma que están vinculados a Rusia e Irán y que se definen en la literatura occidental como "flota en la sombra" se convirtieron en los principales objetivos de estas prácticas.

El problema legal fundamental aquí es que estar en la lista de sanciones de Estados Unidos, la UE o el Reino Unido no crea autoridad para intervenir en un buque mercante de bandera extranjera en alta mar. Estas no son sanciones universales aceptadas por el Consejo de Seguridad de la ONU, sino medidas unilaterales o regionales derivadas de las leyes de los Estados pertinentes. Por lo tanto, la presencia de un buque en estas listas no otorga automáticamente a terceros Estados la autoridad para detener y abordar ese buque en alta mar.

El artículo 110 de la CONVEMAR es importante por esta razón. En alta mar, la regla fundamental es la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón. El derecho de visita de un buque de guerra extranjero a un buque mercante se ha limitado a situaciones como la piratería, el comercio de esclavos, las transmisiones no autorizadas, la falta de nacionalidad o el uso de bandera falsa. Ser un "buque sancionado" o un buque de la "flota en la sombra" no es una de las razones de derecho de visita enumeradas en el artículo 110 de la CONVEMAR. El hecho de que los Estados occidentales recurran a motivos como la falta de nacionalidad del buque o la invalidez de su bandera al no considerar suficiente la decisión de sanción por sí sola en sus intervenciones es, de hecho, una admisión de esta realidad legal. Por lo tanto, intervenir en alta mar contra un buque mercante extranjero que posee una bandera válida basándose únicamente en que se encuentra en la lista de sanciones de Estados Unidos, la UE o el Reino Unido crea un grave problema de derecho internacional. El enfoque contrario significaría convertir las decisiones de sanciones unilaterales en una autoridad policial marítima global de facto. El resultado militar de este desarrollo también ha surgido. Rusia ha comenzado a escoltar algunos buques mercantes sancionados con buques de guerra, proporcionando protección militar en el mar contra los intentos de intervención de los Estados occidentales. De este modo, la cuestión de las sanciones económicas se traslada directamente al ámbito del contacto militar entre Estados. Cuando hay un buque de guerra que quiere aplicar la sanción por un lado y un buque de guerra de otro Estado que protege al buque mercante por el otro, la sanción económica puede convertirse fácilmente en una grave crisis marítima.

La conversión de sanciones unilaterales sin una decisión del Consejo de Seguridad de la ONU en intervención física en alta mar mediante la ampliación de las excepciones limitadas de la CONVEMAR erosiona los principios de la libertad de alta mar y la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón. Este método, utilizado hoy contra Rusia o Irán, podría ser utilizado mañana por otros Estados por otras razones. Por esta razón, una de las luchas importantes del próximo período no será solo entre los buques en el mar, sino sobre bajo qué reglas legales se gobernará la alta mar.

Conclusión: El nuevo orden de coacción desde el mar del siglo XXI

Teniendo en cuenta el desarrollo de casi doscientos años, se observa que los instrumentos de coacción desde el mar no han desaparecido, sino que, por el contrario, han cambiado de forma y se han vuelto más complejos. En el siglo XIX, la aparición de un buque de guerra frente a la costa del Estado objetivo podía ser suficiente para influir en la voluntad política. En el siglo XX, los grupos de trabajo de portaaviones asumieron la misma función a una escala mucho mayor. En el primer cuarto del siglo XXI, el poder naval se está transformando en un nuevo mecanismo de coacción integrado con listas de sanciones, sistema financiero, régimen de seguros, prohibiciones portuarias, vigilancia por satélite y, cuando sea necesario, fuerza militar capaz de realizar intervenciones físicas en el mar.

La diplomacia de cañoneros tampoco ha desaparecido. Los ejercicios a gran escala de China alrededor de Taiwán y la presencia naval constante de Estados Unidos y sus aliados en el Pacífico Occidental, el Mediterráneo Oriental y el Golfo Pérsico son ejemplos actuales de ello. Sin embargo, la diplomacia de cañoneros ya no se aplica solo con la aparición del buque de guerra. La declaración de amplias zonas de ejercicio a través de NAVTEX y anuncios de navegación/seguridad similares, la creación de zonas peligrosas, la creación de áreas marítimas que se desea evitar temporalmente o cuyo acceso está restringido de facto, y la presión sobre el uso comercial y militar de ciertas regiones mediante intensos ejercicios aéreos y navales también se han convertido en partes del repertorio moderno de coacción desde el mar. Aunque legalmente no signifiquen un bloqueo o una declaración de soberanía, pueden convertirse en herramientas para crear una situación de facto en el mar y enviar un mensaje político en la medida de su duración, alcance y forma de apoyo con fuerza militar.

Por otro lado, la superioridad absoluta del antiguo modelo se ha roto. Las costas ya no son tan vulnerables como en los siglos XIX y XX. Gracias a los misiles antibuque de largo alcance, los sistemas balísticos e hipersónicos, los submarinos, los sistemas no tripulados y las redes de sensores costeros, el acercamiento de un portaaviones o un gran buque de guerra a la costa, aunque sigue llevando un mensaje político poderoso, crea al mismo tiempo un riesgo operativo e incluso estratégico cada vez mayor. Por esta razón, especialmente para las potencias navales occidentales, el centro de gravedad de la coacción se está desplazando de hundir el buque a impedir que el buque comercie, de destruir el puerto a eliminar el derecho de entrada al puerto, del bloqueo naval clásico al bloqueo financiero, legal y tecnológico.

Sin embargo, la frontera entre la coacción económica y legal y el poder naval físico también se está volviendo cada vez más borrosa. Como se vio en las guerras de Ucrania e Irán, la detención o el abordaje de buques mercantes en las listas de sanciones unilaterales con buques de guerra y helicópteros militares es la etapa más peligrosa de esta transformación. La conversión de sanciones sin una decisión del Consejo de Seguridad de la ONU en intervención física en alta mar afecta directamente a los principios de la libertad de alta mar y la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón. Es especialmente importante que no exista una categoría independiente de derecho de visita en forma de "buque sancionado" o "buque de la flota en la sombra" en el marco del artículo 110 de la CONVEMAR. El hecho de que Rusia haya comenzado a escoltar algunos buques mercantes con buques de guerra muestra cuán corta se ha vuelto la distancia entre la sanción económica y el enfrentamiento militar entre Estados.

Hoy en día, el buque de guerra (cañonera) sigue estando en el mar, pero ya no está solo. A su lado hay bancos, compañías de seguros, satélites, listas de sanciones, Estados portuarios, abogados y ejercicios y zonas peligrosas declaradas a través de NAVTEX. La diplomacia de cañoneros del siglo XIX se está transformando así en el siglo XXI en un orden de coacción desde el mar de múltiples capas donde se utilizan conjuntamente herramientas económicas, legales, tecnológicas y militares. Ayer, el buque de guerra era el embajador de color gris más eficaz. Hoy, cuando el buque de guerra zarpa, el poder económico y legal también lo acompaña.