Los dos balances del Estado: El presupuesto visible, los riesgos fuera de presupuesto y la carga que espera al Tesoro

Los riesgos reales en las finanzas públicas no siempre aparecen en los cuadros presupuestarios. A veces, las deudas se acumulan fuera del balance, las obligaciones se distribuyen en las cuentas de diferentes instituciones y los costos se posponen para el futuro. Por esta razón, al evaluar la situación financiera de un país, no basta con mirar únicamente el déficit presupuestario o el stock de deuda oficial. La cuestión principal es qué parte de las obligaciones asumidas en nombre del Estado se encuentran en áreas que el público puede ver, auditar y cuestionar. La estructura financiera extrapresupuestaria que ha crecido en Turquía en los últimos años vuelve a poner sobre la mesa la cara oculta de las finanzas públicas y los riesgos transferidos al futuro.

Sin embargo, en los últimos años, las finanzas públicas en Turquía se han transformado en una estructura cada vez más fragmentada, compleja y difícil de seguir. Debido a las operaciones realizadas a través de bancos públicos, empresas económicas estatales (KİT), fondos extrapresupuestarios, garantías del Tesoro, proyectos de Asociación Público-Privada (APP) y el Fondo de Riqueza de Turquía (TVF), una parte importante de las finanzas públicas se desplaza fuera del presupuesto del gobierno central. El panorama resultante no es solo una cuestión financiera; es también un problema de transparencia, rendición de cuentas y control democrático. Hoy en día, ya no solo tenemos que hablar del déficit presupuestario, sino también del balance en la sombra del Estado, que crece constantemente.

LA REALIDAD FINANCIERA MÁS ALLÁ DEL PRESUPUESTO: La brecha entre el presupuesto visible y el riesgo financiero real

A finales de 2025, el stock de deuda de la administración general definido por la UE alcanzó los 15 billones 14 mil millones de liras turcas, y el stock de deuda neta pública llegó a los 8 billones 564 mil millones de liras turcas. A pesar de esto, los indicadores oficiales muestran que la relación entre el stock de deuda pública y el producto interior bruto sigue estando en niveles más bajos en comparación con muchos países desarrollados.

Por otro lado, el Informe de Realizaciones y Expectativas del Presupuesto del Gobierno Central para 2026, publicado por la Presidencia de Estrategia y Presupuesto, señala que el deterioro de los equilibrios presupuestarios continúa. Según el informe, se prevé que los gastos, proyectados en 18,9 billones de liras a finales de año, alcancen los 19,6 billones de liras, mientras que se estima que los ingresos, previstos en 16,2 billones de liras, alcancen los 17,1 billones de liras a finales de 2026. Así, mientras se espera que el déficit presupuestario del gobierno central alcance los 2 billones 508 mil millones de TL, se estima que los gastos por intereses ascenderán a 2 billones 824 mil millones de TL.

A primera vista, este cuadro puede dar la impresión de que las finanzas públicas permanecen dentro de límites manejables. Sin embargo, en las finanzas públicas, el problema real no es tanto el tamaño del stock de deuda, sino cuántas de las obligaciones financieras son visibles. Porque el presupuesto del gobierno central no es un balance integral que refleje todos los riesgos financieros asumidos en nombre del Estado. Cuando se tienen en cuenta las tareas asumidas por los bancos públicos, las cargas de financiación de las KİT, las garantías del Tesoro, los compromisos derivados de los proyectos de APP y los fondos extrapresupuestarios, surge un panorama financiero mucho más amplio.

En otras palabras, hoy existe una brecha cada vez mayor entre el déficit presupuestario visible en las finanzas públicas y el riesgo financiero total asumido por el sector público. Mientras que las cifras oficiales revelan la cara visible del presupuesto, en el lado invisible del sistema financiero se acumulan obligaciones de gran magnitud.

Este es precisamente el ámbito que constituye los límites de las "finanzas públicas en la sombra", cada vez más debatidas en la literatura. El hecho de que una parte importante de los riesgos financieros se configure fuera del presupuesto dificulta la evaluación de la verdadera apariencia de las finanzas públicas y plantea nuevas preguntas en términos de transparencia y rendición de cuentas.

PÉRDIDAS POR TAREAS: ¿La historia se repite?

Turquía ya experimentó anteriormente los efectos devastadores de las pérdidas por tareas (görev zararları) en las finanzas públicas pagando un alto precio. Especialmente en la década de 1990 y antes de la crisis de 2001, las pérdidas por tareas asumidas por los bancos públicos y algunas empresas económicas estatales se mantuvieron fuera del presupuesto durante mucho tiempo, pero finalmente fueron asumidas por el Tesoro y se convirtieron en deuda pública. La caída repentina de obligaciones invisibles sobre las finanzas públicas fue una de las vulnerabilidades financieras más importantes de aquel periodo.

Aunque los métodos aplicados en los años transcurridos parecen haber cambiado, la mentalidad de trasladar los costos fuera del presupuesto no ha desaparecido por completo. De hecho, las pérdidas por tareas, cuyo nombre en el presupuesto se cambió a "gastos de asignación" en 2021, se convirtieron en una de las partidas de gasto más llamativas de las finanzas públicas en los primeros seis meses de 2026. Los pagos realizados con este fin en el periodo enero-junio alcanzaron 1 billón 32 mil millones de TL; esta cantidad equivale aproximadamente al 70 por ciento de los 1,4 billones de TL de gastos por intereses realizados en el mismo periodo. Esta magnitud demuestra claramente que las pérdidas por tareas ya no son una partida presupuestaria secundaria.

La mayor parte de las pérdidas por tareas consiste en transferencias realizadas a la Institución de Seguridad Social (SGK). Mientras que en los primeros seis meses del año se pagaron aproximadamente 701 mil millones de TL en pérdidas por tareas a la SGK, los pagos de pérdidas por tareas realizados a las KİT alcanzaron los 181,9 mil millones de TL. En este contexto, Elektrik Üretim A.Ş. (EÜAŞ) ocupó el primer lugar con 94,5 mil millones de TL, mientras que se transfirieron 83 mil millones de TL a BOTAŞ y 4,4 mil millones de TL a Türkiye Kömür İşletmeleri en concepto de pérdidas por tareas.

De manera similar, los pagos realizados a los bancos públicos han alcanzado dimensiones notables. En el mismo periodo, se pagaron 101 mil millones de TL a Ziraat Bankası y 33,4 mil millones de TL a Halkbank en concepto de pérdidas por tareas. Así, la transferencia total de pérdidas por tareas a los bancos públicos se acercó a los 140 mil millones de TL.

Sin duda, mantener los precios de la energía bajo control, apoyar la producción agrícola, fomentar las exportaciones o implementar políticas sociales pueden estar entre las preferencias legítimas de las autoridades públicas. Sin embargo, el problema fundamental aquí no es si el costo de estas políticas desaparece o no, sino dónde y cómo se contabiliza. La realidad económica no cambia: incluso si el costo no aparece en el presupuesto, se acumula sobre el sector público. Las cargas acumuladas en los balances de las instituciones públicas, las KİT o los bancos públicos se convierten, tarde o temprano, en obligaciones financieras que el Tesoro tendrá que asumir.

Este es precisamente el riesgo más importante que suponen las pérdidas por tareas para las finanzas públicas. En la primera etapa son invisibles y pueden hacer que los indicadores presupuestarios parezcan más positivos de lo que son; pero con el tiempo reaparecen como deuda pública y gasto presupuestario. En otras palabras, los costos invisibles de hoy tienen el potencial de convertirse en la carga presupuestaria de mañana.

FONDO DE RIQUEZA DE TURQUÍA: ¿Un fondo o un Tesoro paralelo?

Entre las áreas de las finanzas públicas que se desbordan fuera del presupuesto, una de las estructuras más llamativas es, sin duda, el Fondo de Riqueza de Turquía (TVF). Debido a su peso económico cada vez mayor en los últimos años, las instituciones públicas estratégicas que reúne y su capacidad de financiación, el TVF se encuentra en el centro de los debates sobre las finanzas públicas.

Hoy, bajo el paraguas del TVF, se encuentran instituciones estratégicas de la economía turca como Turkish Airlines, Ziraat Bankası, Halkbank, BOTAŞ, TPAO, Türksat, PTT y ÇAYKUR. El fondo, que alberga 36 empresas de 7 sectores diferentes, 2 licencias y diversos bienes inmuebles que operan en los sectores de finanzas, energía, transporte, comunicación, minería, agricultura y bienes raíces, gestiona un área económica más amplia que muchas instituciones públicas con un tamaño de activos de 360 mil millones de dólares.

Sin embargo, el punto que debe destacarse aquí es la función financiera que asume más que el tamaño del fondo. La mayoría de los fondos soberanos de riqueza exitosos en el mundo se establecieron para evaluar la riqueza acumulada por economías que generan excedentes de petróleo, excedentes de recursos naturales o superávits comerciales exteriores constantes. Los fondos en Noruega, Singapur y algunos países del Golfo son los ejemplos más conocidos de esto.

El Fondo de Riqueza de Turquía, por otro lado, se ha construido sobre un modelo diferente. La fuente principal del fondo no son los excedentes financieros recién creados, sino la transferencia de activos públicos existentes. Por esta razón, la función del TVF ha ido más allá de un fondo de inversión clásico con el tiempo, convirtiéndose en una estructura capaz de proporcionar financiación en nombre del público y asumir riesgos financieros importantes. Es precisamente en este punto donde surge la pregunta crítica: ¿Es el TVF un instrumento de financiación que alivia la carga del Tesoro o un mecanismo de financiación pública de facto que opera fuera del sistema presupuestario?

La respuesta a esta pregunta depende más del funcionamiento y el nivel de transparencia del fondo que de su existencia. Porque el problema no es que se haya establecido el TVF; es hasta qué punto los préstamos asumidos, las garantías otorgadas y los riesgos financieros soportados por el fondo pueden ser seguidos dentro del panorama general de las finanzas públicas. Por lo tanto, el tema que debe discutirse no es la existencia del TVF, sino hasta qué punto son visibles los riesgos que asume en nombre del público y cuánto de ellos está abierto al control público. Porque en las finanzas públicas modernas, la transparencia se mide no solo por las cifras que aparecen en el presupuesto, sino también por la capacidad de explicar las obligaciones que se trasladan fuera del presupuesto.

GARANTÍAS DEL TESORO Y DEUDAS INVISIBLES: Las garantías de hoy, las deudas de mañana

En las finanzas públicas, no todos los riesgos aparecen en el stock de deuda. Algunas obligaciones no constituyen una deuda directa por el momento, pero pueden imponer costos significativos al público cuando se cumplen ciertas condiciones. Por esta razón, los análisis modernos de finanzas públicas se centran no solo en las deudas existentes, sino también en las obligaciones que tienen el potencial de convertirse en deuda en el futuro.

Al 31 de diciembre de 2025, el stock de deuda externa garantizada por el Tesoro se situó en el nivel de 19,1 mil millones de dólares. En el primer trimestre de 2026, esta magnitud se mantuvo aproximadamente en el mismo nivel. Estos datos muestran que las garantías otorgadas directamente en nombre del público han alcanzado una magnitud significativa.

Sin embargo, lo más llamativo son las obligaciones que quedan fuera del alcance de las estadísticas oficiales de deuda. Porque los riesgos que pueden afectar al futuro de las finanzas públicas no se limitan a las deudas garantizadas directamente por el Tesoro. Las garantías de ingresos y demanda otorgadas en el marco de los proyectos de Asociación Público-Privada, las necesidades de capital que pueden surgir en el futuro de los bancos públicos, los requisitos de financiación de las KİT, las obligaciones asumidas en moneda extranjera y los riesgos financieros que soportan diversas instituciones públicas también constituyen el área invisible de las finanzas públicas.

En la literatura internacional de finanzas públicas, este tipo de obligaciones se denominan "pasivos contingentes" (contingent liabilities). Estas obligaciones pueden no considerarse deuda pública directa por el momento. Sin embargo, tienen el potencial de crear una carga para el presupuesto y el Tesoro si se cumplen ciertas condiciones económicas o financieras. Por esta razón, los pasivos contingentes se consideran el mapa de riesgos invisibles de las finanzas públicas.

De hecho, en el pasado, una de las causas fundamentales de las crisis financieras en muchos países del mundo han sido este tipo de obligaciones que no aparecen en los stocks de deuda oficiales pero que se convierten en deuda pública durante los periodos de crisis. Los paquetes de rescate del sistema bancario, las deudas de las empresas públicas, los pagos de garantías y diversos compromisos financieros han podido aumentar significativamente el stock de deuda pública de la noche a la mañana en muchos países.

Una realidad similar es válida para Turquía. En caso de que el crecimiento económico se desacelere, aumente la volatilidad del tipo de cambio o algunos proyectos apoyados por el público no generen los ingresos esperados, es posible que algunas obligaciones que hoy aparecen fuera del presupuesto se conviertan mañana en obligaciones directas del Tesoro. Por esta razón, la verdadera medida de la disciplina fiscal no es solo mantener bajo control el stock de deuda existente. Es también monitorear, informar y gestionar de manera transparente los pasivos contingentes que podrían crear una carga para el público en el futuro.

PROYECTOS DE APP: Puentes, hospitales y la factura dejada para el futuro

En los últimos veinte años, muchas grandes inversiones realizadas en la infraestructura de transporte y salud de Turquía se han llevado a cabo con el modelo de Asociación Público-Privada (APP). Proyectos como hospitales urbanos, autopistas, puentes y aeropuertos han contribuido significativamente a la finalización en menos tiempo de inversiones a gran escala que los recursos públicos tendrían dificultades para cubrir por sí solos. Visto desde este aspecto, el modelo de APP puede evaluarse como un método de financiación alternativo en la prestación de servicios públicos. Sin embargo, en términos de finanzas públicas, el problema no es solo la realización de las inversiones. Lo más importante es qué obligaciones financieras generan estas inversiones y sus efectos a largo plazo en las finanzas públicas.

La característica básica de los proyectos de APP es que el costo de la inversión no se carga directamente al presupuesto en la primera etapa. En su lugar, el público asume compromisos financieros a futuro a través de garantías de ingresos, pasajeros, paso de vehículos o uso de servicios otorgadas por periodos determinados. En los registros contables, no todos estos compromisos pueden aparecer como deuda pública. Por esta razón, a primera vista, la carga sobre el presupuesto puede percibirse como limitada. Sin embargo, cuando se evalúa desde una perspectiva económica, la situación es diferente.

Porque cada proyecto con garantía significa pagos potenciales que podrían realizarse desde el presupuesto en el futuro. En los casos en que la demanda esperada no se materializa, la diferencia es cubierta por el público, por lo que una parte de los riesgos que inicialmente se pensaba que eran asumidos por el sector privado vuelve al sector público.

Por esta razón, los proyectos de APP no son solo inversiones de hoy, sino también compromisos financieros hechos a los presupuestos del futuro. En otras palabras, una parte del costo de la infraestructura utilizada hoy se financia con los ingresos fiscales del futuro. Esta situación no puede evaluarse por sí sola como una preferencia negativa. Sin embargo, el tamaño, el vencimiento y los posibles efectos presupuestarios de dichas obligaciones deben ser conocidos claramente por el público.

De hecho, los estándares internacionales de transparencia fiscal también recomiendan que no solo se anuncien regularmente los montos de inversión de los proyectos de APP, sino también las obligaciones de garantía y las proyecciones de pago futuras. Porque en las finanzas públicas, el riesgo no se limita a los montos pagados hoy. Las obligaciones que probablemente se paguen en el futuro también son una parte integral de la sostenibilidad fiscal.

LA LIQUIDACIÓN SILENCIOSA DEL PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTARIA: De la unidad presupuestaria a las finanzas en la sombra

La unidad presupuestaria, uno de los principios fundamentales de las finanzas públicas, prevé que todos los ingresos, gastos y obligaciones asumidos en nombre del Estado se sigan dentro de un único marco financiero. Este principio no es solo una preferencia técnica contable, sino también uno de los pilares fundamentales del control democrático y la transparencia fiscal. Porque el hecho de que el ciudadano pueda ver cómo se utilizan los recursos públicos, que el parlamento pueda utilizar eficazmente su derecho presupuestario y que las instituciones de auditoría puedan evaluar las finanzas públicas de manera integral solo es posible si las transacciones financieras pueden seguirse dentro del mismo sistema tanto como sea posible.

En Turquía, con la Ley de Gestión y Control Financiero Público N.º 5018, que entró en vigor especialmente a principios de la década de 2000, se dieron pasos importantes en el campo de la unidad presupuestaria, la transparencia fiscal y la rendición de cuentas. El objetivo era reunir todos los elementos de las finanzas públicas dentro de una comprensión común de gestión financiera y hacer más visible el uso de los recursos públicos.

Sin embargo, el panorama que ha surgido en los últimos años indica que esta comprensión se está erosionando gradualmente. Las transacciones financieras realizadas a través de bancos públicos, KİT, el Fondo de Riqueza de Turquía, fondos extrapresupuestarios, garantías del Tesoro y proyectos de Asociación Público-Privada provocan que una parte importante de las obligaciones asumidas en nombre del público se configure fuera del presupuesto del gobierno central.

Como resultado, la distancia entre las cifras presupuestarias y las verdaderas obligaciones financieras del público se está ampliando gradualmente. Los efectos de esta situación no se limitan a los indicadores financieros. Al mismo tiempo, genera consecuencias directas sobre los mecanismos de control democrático.

Porque a medida que aumentan las obligaciones financieras formadas fuera del presupuesto, el alcance del derecho presupuestario de la Gran Asamblea Nacional de Turquía (TBMM) se reduce, la eficacia de la auditoría financiera realizada en nombre de la nación se debilita y se vuelve difícil para el público evaluar la verdadera situación financiera del Estado.

Sin embargo, la transparencia fiscal no es solo la declaración del dinero gastado. Es también hacer visibles los recursos que probablemente se gasten en el futuro, los riesgos asumidos y los compromisos hechos en nombre del público. Donde disminuye la transparencia, aumenta la incertidumbre. Donde aumenta la incertidumbre, aumenta la percepción de riesgo. Donde aumenta la percepción de riesgo, aumentan los costos de endeudamiento, se debilita la confianza de los inversores y se profundizan las vulnerabilidades económicas. Al final, el costo resultante se carga sobre los hombros no solo de las instituciones públicas, sino de toda la sociedad.

SOLUCIÓN: Declarar el balance consolidado del Estado

El problema al que se enfrenta Turquía no es la diversificación de los instrumentos utilizados en las finanzas públicas; es la imposibilidad de monitorear los riesgos financieros que generan estos instrumentos en un marco integral. Cuando se evalúan individualmente, los bancos públicos, las KİT, el Fondo de Riqueza de Turquía, las garantías del Tesoro y los proyectos de APP pueden verse como estructuras que sirven a propósitos específicos. Sin embargo, cuando no se consideran todas estas estructuras juntas, no es posible evaluar de manera saludable las verdaderas obligaciones financieras del Estado y sus riesgos relacionados con el futuro.

Por esta razón, lo que Turquía necesita no son nuevos fondos, nuevas garantías o nuevos mecanismos extrapresupuestarios; es una reforma integral de transparencia fiscal que haga visibles todas las finanzas públicas.

El enfoque que destaca cada vez más en los países desarrollados y en las recomendaciones de las organizaciones internacionales es la evaluación de las finanzas públicas no solo a través de las realizaciones presupuestarias, sino a través de estados financieros consolidados que cubran todos los activos y pasivos del Estado. Porque en las finanzas públicas modernas, lo importante no es solo el equilibrio anual de ingresos y gastos, sino la posición financiera total del Estado.

En Turquía, la preparación de un "Balance Consolidado de Finanzas Públicas" que supere el presupuesto del gobierno central y cubra la totalidad del sector público se ha convertido ahora en una necesidad, no en una preferencia. En este contexto; el presupuesto del gobierno central, las empresas económicas estatales, los bancos públicos, el Fondo de Riqueza de Turquía y sus empresas afiliadas, las garantías del Tesoro, las obligaciones derivadas de los proyectos de Asociación Público-Privada y otros pasivos contingentes deben evaluarse dentro de un único marco financiero y compartirse regularmente con el público.

Además, los préstamos, las operaciones de garantía y los riesgos financieros asumidos por el Fondo de Riqueza de Turquía deben informarse de acuerdo con los estándares internacionales de fondos soberanos de riqueza. La carga total de garantía de los proyectos de APP, los periodos de contrato y los calendarios de pago futuros deben publicarse regularmente. Los efectos financieros de las tareas asumidas por los bancos públicos deben explicarse junto con sus posibles resultados sobre el presupuesto.

De la misma manera, deben prepararse informes de riesgo regulares para los pasivos contingentes que constituyen el área invisible de las finanzas públicas y el público debe ser informado al respecto. El objetivo de la transparencia no es solo mostrar el panorama actual, sino también hacer visibles los riesgos financieros que pueden surgir en el futuro. Aún más importante, este proceso debe ser apoyado por nuevos mecanismos de auditoría que fortalezcan el derecho presupuestario de la TBMM. Porque cada obligación asumida en nombre del público, independientemente de la institución a través de la cual se realice, está en última instancia relacionada con los impuestos de los ciudadanos.

CONCLUSIÓN: La deuda invisible también es deuda

Las finanzas públicas de Turquía están experimentando una transformación importante en los últimos años. La característica más distintiva de esta transformación es que una parte cada vez mayor de las obligaciones financieras se traslada fuera del presupuesto del gobierno central.

Cuando se evalúan conjuntamente las pérdidas por tareas, las tareas financieras asumidas por los bancos públicos, las necesidades de financiación de las KİT, las actividades del Fondo de Riqueza de Turquía, las garantías del Tesoro y las obligaciones derivadas de los proyectos de Asociación Público-Privada, se observa que se ha formado un área financiera mucho más amplia más allá de las cifras presupuestarias oficiales.

Por supuesto, el tema que se discute aquí no es la existencia de estos instrumentos. Los bancos públicos pueden apoyar la estabilidad económica, las KİT pueden operar en sectores estratégicos, los proyectos de APP pueden acelerar las inversiones en infraestructura y el Fondo de Riqueza de Turquía puede contribuir a ciertos objetivos de desarrollo. El problema es hasta qué punto son visibles los riesgos financieros que estas estructuras asumen en nombre del público y cuánto están abiertas al control público.

Porque la disciplina fiscal no puede lograrse solo manteniendo bajo control el déficit presupuestario. La verdadera disciplina fiscal es posible exponiendo completamente todas las obligaciones asumidas en nombre del Estado. Muchas obligaciones que hoy aparecen fuera del presupuesto tienen el potencial de aparecer como gasto en el presupuesto de mañana. Los riesgos que hoy se trasladan en los balances de diferentes instituciones pueden convertirse mañana en una obligación común del Tesoro y, por tanto, de la sociedad. La historia de las finanzas públicas está llena de innumerables ejemplos de obligaciones invisibles que se convierten en deudas visibles con el tiempo.

Por esta razón, la pregunta real no es cuál es el déficit presupuestario oficial; es cuánto del riesgo financiero total asumido en nombre del Estado puede verse. Donde no hay transparencia, la incertidumbre crece. Donde aumenta la incertidumbre, la confianza disminuye. Donde disminuye la confianza, el costo aumenta.

Al final, este costo aparece ante el ciudadano como impuestos más altos, más endeudamiento, financiación pública más cara o servicios públicos más limitados. Turquía tiene hoy dos caminos diferentes por delante.

El primer camino es la continuación de la estructura actual, donde las obligaciones financieras continúan distribuyéndose dentro de diferentes instituciones y mecanismos, y las finanzas públicas se vuelven cada vez más complejas y difíciles de seguir. El segundo camino es la adopción de un enfoque de reforma que vuelva a colocar los principios de unidad presupuestaria, transparencia fiscal y rendición de cuentas en el centro de las finanzas públicas; que haga visibles todas las obligaciones asumidas en nombre del Estado en un único marco financiero.

La preferencia no es solo una preferencia técnica de política fiscal. Esta preferencia también está directamente relacionada con el derecho presupuestario del ciudadano, la confianza en la administración pública y la capacidad de rendición de cuentas de la democracia. Porque la verdad fundamental que no cambia en las finanzas públicas es esta: la deuda invisible también es deuda. Y los riesgos invisibles no desaparecen; solo se posponen para el futuro.

Lo que Turquía necesita hoy no son nuevas cortinas de humo financieras; es una comprensión más fuerte de la transparencia fiscal que revele el verdadero balance del Estado con toda su claridad.